II SA/Wa 239/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...], mocą której na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), odmówił przyznania M. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Wspomniane warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 37 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy strona udokumentowała 10 lat 5 miesięcy i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lata, 6 miesięcy i 22 dni tych okresów. Istotny jest również fakt, że w latach 1998-2001, 2007-2008, 2012-2015, 2015-2018 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Prezes ZUS wskazał, iż w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Zdaniem Prezesa ZUS przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W wymienionych przerwach wobec strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] lipca 2018 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Strona nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Prezes ZUS w przytoczonym stanie faktycznym nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 w/w ustawy. Organ nadmienił również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącego, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez fakt, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a co za tym idzie w sposób nieuzasadniony uznał, że w sprawie nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności. Powyższe twierdzenie organu jest bezpodstawne i zostało powzięte bez dokonania wyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, że jest osobą ubezpieczoną oraz nie może ze względu na całkowitą niezdolność do pracy podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, nie ma też niezbędnych środków utrzymania. Brak posiadania stażu pracy wymaganego do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie wynika ze szczególnych okoliczności. Skarżący podkreślił, że nie był w stanie uzyskać wymaganego stażu pracy ze względu na szczególnie trudną sytuację na rynku pracy w rejonie, w którym mieszka. W urzędzie pracy, w którym był zarejestrowany jako bezrobotny, nie było ofert pracy dla osób z jego wykształceniem. W lipcu 2018 r. skarżący uległ wypadkowi komunikacyjnemu, w wyniku którego jest całkowicie niezdolny do pracy. Strona ma na utrzymaniu dwoje dzieci i niepracującą żonę, która spodziewa się trzeciego dziecka. Żona opiekuje się skarżącym, gdyż nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować. Sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna, gdyż skarżący nie ma prawa do żadnych świadczeń rentowych, a nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają cztery przesłanki, łącznie warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, Prezes ZUS jest więc związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Rzeczą organu wydającego decyzję uznaniową jest wnikliwe rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, publ. LEX nr 34147). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym. Zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez odniesienia się przez organ do okoliczności faktycznych oraz podnoszonych w toku postępowania argumentów skarżącego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie bezspornym jest, że M. C. jest osobą ubezpieczoną, nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r.) i nie posiada też niezbędnych środków utrzymania. Skarżący otrzymuje bowiem z instytucji pomocy społecznej środki w kwocie 264,89 zł miesięcznie tytułem zasiłku stałego, a także kwotę 184,42 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego. Żona skarżącego nie pracuje, pobiera z opieki społecznej specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 248 zł. Łączny dochód na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym skarżącego jest niższy od najniższej emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, której wysokość w dacie orzekania przez organ wynosiła 1100 zł. W tym stanie rzeczy ocenie Sądu podlegały ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Zaznaczyć należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają aktywność zawodową. Artykuł 83 ust. 1 ww. ustawy nie może być – jak czyni to organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi w istocie możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Z ustaleń organu wynika, iż na przestrzeni 37 lat życia (na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy) skarżący udokumentował 10 lat 5 miesięcy i 4 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, udowodnił 3 lata 6 miesięcy i 22 dni tych okresów. Prezes ZUS wskazał okresy, w których skarżący nie udowodnił żadnego zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym i podkreślił, iż w tym czasie wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS ustalił bowiem całkowitą niezdolność skarżącego do pracy od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. Akcentując istnienie ww. przerw w opłacaniu składek ubezpieczeniowych, Prezes ZUS przyjął, iż niespełnienie przez skarżącego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było spowodowane stanem zdrowia lub innym zdarzeniem zewnętrznym, niezależnym od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ pominął jednak podnoszone przez skarżącego w toku postępowania okoliczności wskazujące, że ma brak możliwości kontynuowania stałego zatrudnienia. Skarżący podał, że kilkakrotnie utracił pracę i zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Z akt sprawy wynika, że skarżący był kilkakrotnie zarejestrowany jako osoba bezrobotna, ostatnio od [...] lutego 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. Skarżący powołał się na brak możliwości podjęcia zatrudnienia związany z lokalnym rynkiem pracy i posiadanym wykształceniem zawodowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślono, że jedynie aktywne poszukiwanie pracy może stanowić "okoliczność szczególną" w rozumieniu art. 83 art. 1 ustawy emerytalnej. Przez aktywne poszukiwanie pracy należy rozumieć wszelkie starania podejmowane przez ubezpieczonego mające na celu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności związanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Wskazane okoliczności muszą zostać udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Oczywiste jest też, że dowody potwierdzające aktywne poszukiwanie zatrudnienia mogą być przedstawione jedynie przez skarżącego. Jednakże w sytuacji jaka występuje w niniejszej sprawie, a mianowicie mając na względzie rodzaj schorzenia, którym dotknięty jest skarżący (paraliż ciała, afazja motoryczna), a także widoczną nieporadność, organ powinien poinformować skarżącego o jego sytuacji prawnej i wezwać go do przedstawienia dowodów na potwierdzenie okoliczności, na które się powołuje, a także tych, które mogą być istotne w sprawie, biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony. Brak takiego działania po stronie organu powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, gdyż trudno przyjąć, że w sprawie wyjaśnione zostały wszelkie istotne okoliczności. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Dopełniając obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ podda wszechstronnej i rzetelnej analizie wskazane powyżej okoliczności faktyczne w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, po wezwaniu skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów na poparcie argumentów podnoszonych we wniosku, a następnie w skardze. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.