VII SA/Wa 1140/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: G., R., P. i G.-S. R. w gminie [...] oddala skargę UZASADNIENIE Rady Gminy Warszawa – U. uchwałą nr 694 z dnia 12 marca 2002 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w gminie Warszawa – U. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002r. nr 99, poz. 2119) W § 5 ww. planu wyznaczono m.in. tereny usług zdrowia oznaczone na rysunku planu symbolem UZ W § 15 dla terenów usług zdrowia oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ plan ustalał: 1. przeznaczenie terenu pod zespół szpitalny, 2. nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, 3. dla obiektów zespołu szpitalnego: a) wysokość od 2 do 6 kondygnacji b) nakaz umieszczenia funkcji najbardziej chronionych (oddział intensywnej terapii, sale operacyjne, pokoje przygotowania chorych do operacji, pokoje chorych, itp.) w takiej odległości od krawędzi jezdni, aby były zachowane obowiązujące standardy akustyczne, c) możliwość umieszczenia funkcji mniej chronionych (izba przyjęć, pomieszczenia biurowe, gospodarcze, techniczne i inne, nie związanych z dłuższym pobytem chorych, w razie konieczności w odległości mniejszej, gwarantującej jednak poziom hałasu nie przekraczający 60 dB w dzień, d) zalecenie usytuowania i rozplanowania budynku w sposób, aby pokoje chorych i inne pomieszczenia najbardziej chronione, miały okna wychodzące na stronę przeciwległą do ulicy [...], e) nakaz stosowania na elewacjach technicznych zabezpieczeń akustycznych zapewniających w pomieszczeniach chronionych standardy akustyczne zgodne z polską normą. 4. nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika co najmniej 50-60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Do bilansu miejsc postojowych można wliczać miejsca parkingowe zlokalizowane w liniach rozgraniczających ulicy obarczającej ul. [...], na wysokości terenu UZ, 5. nakaz zachowania drzew o dużych walorach przyrodniczych o brązowych oznaczonych na rysunku planu, 6. w przypadku zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego fragmentu terenu obowiązek przedstawienia przez inwestora koncepcji dokumentującej możliwość prawidłowego zagospodarowania całego terenu pod funkcję zapisaną w planie, uwzględniając etapową realizację zespołu oraz udział terenów zieleni oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPUZ w poszczególnych inwestycjach, 7. obowiązek uzyskania dla projektu koncepcyjnego zespołu szpitalnego akceptacji Głównego Architekta Gminy przed pozwoleniem na budowę, 8. obowiązek zgodności projektów budowlanych z w/w koncepcją. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła (w maju 2018r.) skargę na uchwałę Radę Gminy Warszawa – U. nr 694/02 z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w gminie Warszawa – U., w zakresie ustaleń § 15 planu dotyczących przeznaczenia nieruchomości Spółki, zarzucając naruszenie: 1. art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "uzp") w zw. z art. 32 ustawy Prawo budowlane, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy; 2. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 uzp poprzez naruszenie prawa własności, prowadzące do niemożności racjonalnego zagospodarowania nieruchomości; 3. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, proporcjonalności i ochrony własności oraz zasady określoności prawa; 4. § 5 oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: "ztp") poprzez nadmierną szczegółowość postanowień planu oraz ich redakcję w sposób niezrozumiały dla adresatów. Spółka domagała się stwierdzenia nieważności § 15 planu w części dotyczącej jednostki UZ, przewidującego przeznaczenie jej nieruchomości pod zespół szpitalny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie składającej się z działek: - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...], - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...], - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...], - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...], - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...] - nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą [...]. Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ta znajduje się głównie w części oznaczonej symbolem UZ - tereny usług zdrowia, z przeznaczeniem pod zespół szpitalny. Uchwalając plan, gmina w sposób oczywisty i rażący przekroczyła granice władztwa planistycznego. W § 15 ust. 1 plan ustala "przeznaczenie terenu pod zespół szpitalny", co stanowi naruszenie art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązywała w dniu uchwalenia planu (t. j. Dz.U. 1999 r. nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać m. in. przeznaczenie terenu. Tymczasem plan wyznacza nie tyle przeznaczenie terenu, co nakazuje realizację konkretnej inwestycji w postaci zespołu szpitalnego. Rolą planu nie jest przeznaczenie terenu pod budowę obiektów o określonej funkcji, o sprecyzowanej charakterystyce, a ustalanie przeznaczenia (funkcji) poszczególnych obszarów. Doszło zatem do naruszenia zasady określoności prawa wyprowadzonej z art. 2 i art. 94 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto naruszenia zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Lokalny prawodawca posłużył się niejasnym pojęciem "zespół szpitalny". W konsekwencji właściciel nie może być pewny, jakiego rodzaju inwestycję może zrealizować. Nie jest jasne czy pojęcie "zespół szpitalny" obejmuje wyłącznie szpital. Czy "zespół szpitalny" obejmuje obiekty, w których realizowane są procedury medyczne związane z leczeniem szpitalnym, czy także obiekty innego rodzaju. Pojęcie "zespół szpitalny" należy uznać za nadmierną szczegółowość, która nie występuje w prawidłowo zredagowanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to naruszenie § 6 ztp, który stanowi, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażały intencje prawodawcy. Plan narusza zasady ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz § 8 zasad techniki prawodawczej. Autonomia gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona i nie może być nadużywana. Gmina związana jest przepisami Konstytucji i ustaw. Wskazano, że odległości ok. 1,5 km w linii prostej od terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UZ, zlokalizowano Szpital P., na 309 łóżek wraz z miejscami intensywnej terapii. Po otwarciu Szpitala P., zagospodarowanie nieruchomości konkretną inwestycją określoną w zaskarżanym planie byłoby nieracjonalne, ekonomicznie nieuzasadnione i w efekcie niemożliwe. Postanowienia planu dotyczące jednostki UZ przesądzają o całkowitym wyłączeniu tego terenu z zabudowy. Ograniczenie prawa własności stanowi przejaw naruszenia zasad proporcjonalności oraz ochrony własności zawartych w art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Obszar nieruchomości oraz słowo "zespół" implikuje powstanie dużej placówki związanej z ochroną zdrowia. Skarżąca nie ma możliwości korzystania ze swojej własności w jakikolwiek sposób, a możliwości jej zbycia w kontekście istniejących uwarunkowań planistycznych są ograniczone. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne - i z tego powodu każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być szczegółowo uzasadnione (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 roku, sygn. akt II Sa/Sz 218/16, LEX 2098473). Kwestionowane przepisy planu naruszają zasadę proporcjonalności oraz są przejawem przekroczenia granic władztwa planistycznego. Również przepisy § 15 ust. 6 i 7 ww. planu naruszają prawo. Zgodnie z nimi, w przypadku zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego fragmentu terenu właściciel musi przedstawić koncepcję całego przedsięwzięcia uwzględniając etapową realizację zespołu szpitalnego. Etapowanie inwestycji odbywa się zgodnie z zasadami przewidzianymi przez Prawo budowlane, a w każdym razie nie może być przedmiotem regulacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plan wprowadza wymóg, aby przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, właściciel uzyskał dla projektu koncepcyjnego zespołu szpitalnego, akceptację Głównego Architekta Gminy. Niedopuszczalnym jest, aby nieprzewidziany ustawą obowiązek uzyskiwania akceptacji był nakładany w akcie prawa miejscowego. Tego typu obowiązki nie mogą być przedmiotem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niezgodne z prawem są również postanowienia § 15 ust. 4 planu wprowadzającego nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika co najmniej 50-60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Minimalny wskaźnik powinien być określony w sposób jednoznaczny. W obecnym brzmieniu planu, organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą przyjąć, że liczba minimalna to 60, a innym razem liczba zawierająca się w przedziale 50-60. Powiązanie liczby miejsc postojowych z liczbą łóżek szpitalnych jest nieracjonalne i niezgodne z zasadami określoności prawa oraz proporcjonalności. Plan narusza prawo własności wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego, doprowadzając do uniemożliwienia zabudowy nieruchomości przysługujące jej właścicielowi. Obarczony jest szeregiem naruszeń, obejmujących w szczególności zasadę proporcjonalności, określoności prawa, przekracza granice władztwa planistycznego w sposób bez uzasadnienia, ogranicza prawo własności skarżącej, co powoduje jego niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy, następca prawny Rady Gminy Warszawa-U. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi są bezpodstawne. Wskazała, że przeznaczenie działek należących obecnie do skarżącej pod "zespół szpitalny" w obszarze UZ, oparte było na uprawnieniu władczym gminy do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania - art. 2 i art. 10 obowiązującej ówcześnie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określanym w doktrynie prawa i orzecznictwie jako "władztwo planistyczne gminy". Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zapewnienie dostępu do usług ochrony zdrowia było nie tylko prawem ale i obowiązkiem władz gminnych. Koncepcja budowy osiedla U., stworzona przez zespół projektowy prof. M. B., zakładała wyposażenie każdej jednostki urbanistycznej w obiekty infrastruktury społecznej, w tym m. in. w przychodnie rejonowe. Na terenie objętym skargą, położonym między ulicami [...] i [...], rozpoczęto budowę przychodni. Stąd w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjęto funkcję usług zdrowia (UZ), jako wypełnienie, pierwotnych, jeszcze niezrealizowanych założeń, w celu umożliwienia realizacji niewielkiego szpitala na potrzeby lokalne. W ramach obiektów szpitalnych przewidywano lokalizację przychodni. Dodatkowym argumentem za utrzymaniem tej funkcji była własność terenu, który w czasie opracowywania planu należał do miasta. Teren U.., którego część objęta jest zaskarżonym planem, obejmujący osiedla [...] i Imielin zarówno w dacie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego jak i do dnia dzisiejszego jest niedoposażony w placówki medyczne. Spełnione zostały wymogi proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności, dla osiągnięcia celu służącemu ochronie zdrowia. Pomimo zwrócenia działek, na których zaplanowano budowę zespołu szpitalnego, prywatnym właścicielom, cel ten nadal był ważny dla lokalnej społeczności. Argumentacja skargi dotycząca budowy "[...]" czy też Szpitala P. jest bezzasadna, gdyż ocena zachowania dopuszczalnych ram władztwa planistycznego powinna być dokonywana w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano w zależności od potrzeb m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Określenie docelowego przeznaczenia "zespół szpitalny" - wskazuje, że jest to funkcja szersza niż wyłącznie "szpital" . Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (obowiązującej w dacie uchwalenia planu) przez "szpital" należało rozumieć zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, sanatorium, prewentorium, hospicjum stacjonarne, inny niewymieniony z nazwy zakład przeznaczony dla osób, których stan zdrowia wymaga udzielania całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych w odpowiednio urządzonym, stałym pomieszczeniu. Użycie określania "zespół szpitalny" otwierało możliwość przeznaczenia terenu również pod inne, powiązane ze szpitalem zakłady opieki zdrowotnej wskazane w ustawie o zoz, jak m.in. przychodnia, ośrodek zdrowia, poradnia, ambulatorium czy medyczne laboratorium diagnostyczne. W praktyce urbanistyczno architektonicznej miejsca postojowe planowane są w korelacji do parametrów obiektu, który generuje ich potrzebę. Wskaźnik parkingowy dla obiektów szpitalnych 50 - 60 m.p./100 łóżek przyjęto na wniosek Zarządu Dróg Miejskich złożony do planu (w dokumentacji). Takie określenie liczby miejsc parkingowych daje margines pozwalający na indywidualną ocenę danej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/18, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa U. z dnia 12 marca 2002 r. nr 694 - oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. II OSK 675/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ogólnikowa analiza przedstawiona przez Sąd Wojewódzki, sprowadzała się do potwierdzenia ustawowych uprawnień Rady Gminy do określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele "UZ" - usługi zdrowia, a konkretnie pod zespół szpitalny. Jednak Sąd Wojewódzki, nie zweryfikował rzetelnie podanych przez Radę Miasta okoliczności, stanowiących uzasadnienie przyjętych w planie ustaleń dotyczących terenu usług zdrowia. Zaniechał odniesienia się do konkretnych zarzutów skarżącej. Zasadniczą wadą wyroku było jednak to, że Sąd rozstrzygnął sprawę nie mając wiedzy jaki był stan prawny przedmiotowych gruntów w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dla oceny ważności spornej uchwały podstawowe znaczenie miało to, czy nieruchomości objęte planem z przeznaczeniem na zespół szpitalny, stanowiły własność prywatną, czy też własność miasta bądź Skarbu Państwa. Co do zasady trudno negować przeznaczenie w planie miejscowym gruntów miejskich na tereny usług zdrowia, jako celu publicznego. Całkowicie odmienna jest sytuacja, gdy wyznaczenie terenów dla obiektów ochrony zdrowia dotyczy gruntów prywatnych, co w konsekwencji może się łączyć z ich wywłaszczeniem Kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia skoro w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że własność terenu w czasie "opracowywania planu" należała do miasta, po czym wspomniano, że: "Pomimo zwrócenia działek, na których zaplanowano budowę zespołu szpitalnego, prywatnym właścicielom, cel ten nadal był bardzo ważny dla zabezpieczenia potrzeb lokalnej społeczności". Podane informacje wymagały doprecyzowania przez ustalenie w jakim czasie sporne grunty były własnością miasta, w szczególności jaki był stan własności w dacie podjęcia uchwały (12 marca 2002 r.) oraz w jakim trybie i w jakiej dacie nastąpił zwrot przedmiotowych nieruchomości. Wskazane uprawnienie władcze Gminy do określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym nie oznaczają całkowitej swobody w zakresie wyznaczania na gruntach prywatnych terenów służących realizacji celów publicznych, do których należy zaliczyć lokalizację "zespołu szpitalnego". Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, to jednak musi ona pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w prawo własności (wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r" II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. TT OSK 1026/17). Wynikająca z przepisów art. 33 u.z.p. samodzielność gmin w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona. Z jednej strony właściciel jest uprawniony do korzystania z rzeczy zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 140 k.c.), a z drugiej strony istnieje możliwość przeznaczenia gruntów prywatnych na cele publiczne z konsekwencją odszkodowania, wykupu lub zamiany gruntów (art. 36 u.z.p.) ewentualnie wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 112 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 r., II OSK 74/18). Sąd Wojewódzki wyraził przedwczesną ocenę, że Rada Miasta przyjmując sporne ustalenia nie nadużyła władztwa planistycznego. Kryteria związane z ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, wymagały sprawdzenia: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94). W tym kontekście nie była bez znaczenia okoliczność budowy Szpitala P., gdyż skarżąca wywodziła z tego niecelowość przeznaczenia spornych działek na zespół szpitalny. Istniały wątpliwości, czy przeznaczenie gruntów niestanowiących własności Gminy lub Skarbu Państwa mogło doprowadzić do realizacji zespołu szpitalnego przez podmiot prywatny, przy uwzględnieniu organizacji rynku zdrowia, struktury właścicielskiej i jego finansowania. W świetle obowiązującego porządku prawnego regułą powinno być przeznaczenie nieruchomości publicznych na realizację celów związanych z potrzebami publicznymi, a dopiero w przypadku braku takich terenów, do realizacji celów publicznych należałoby wyznaczyć grunty stanowiące własność podmiotów prywatnych. W każdej sprawie dotyczącej przeznaczenia prywatnych nieruchomości do realizacji celów publicznych, organy gminy powinny wykazać, że nie dysponowały własnymi zasobami gruntowymi, bądź lokalizacja planowanych obiektów konieczna była w danym miejscu w innych względów. Całokształt ustaleń planu miejscowego, odnoszących się do terenu UZ, przemawia za tym, że intencją prawodawcy lokalnego było zaplanowanie obiektów ochrony zdrowia, do realizacji przez podmioty publiczne. Nieprzekonujące były przedstawione przez Radę Miasta argumenty, że zaplanowany zespół szpitalny miałby być inwestycją prywatną, chyba że ustalenia planu byłyby zainicjowane przez właściciela nieruchomości, zainteresowanego takim jej wykorzystaniem. Weryfikacji wymagały wyjaśnienia Rady Miasta, że przeznaczenie przedmiotowych działek gruntowych na zespół szpitalny podyktowane było istniejącymi już w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności. Ocena władztwa planistycznego, powinna być dokonana zasadniczo w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalania planu miejscowego, jednak nie można wykluczyć, że także późniejsze okoliczności mogą być przydatne dla tej oceny. Potrzeba przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości pod lokalizację zespołu szpitalnego, może być dokonana również przez pryzmat późniejszych działań organów miasta w zakresie realizacji tej inwestycji, braku budowy obiektów ochrony zdrowia przez podmioty publiczne w okresie minionych 19 lat. Jeżeli w dacie uchwalenia planu miejscowego teren usług zdrowia miał objąć grunty prywatne, to organy gminy powinny wykazać, że istniały realne potrzeby lokalizacji zespołu szpitalnego, a następnie wyjaśnić przyczyny niepodejmowania przez wiele lat działań służących realizacji tego zamierzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2021 r., II OSK 1585/21 stwierdził, że: "pilna potrzeba ustalenia terenów na cele oświaty w rzeczywistości nie była priorytetem Gminy albowiem przez 13 lat od uchwalenia planu Gmina nie podjęła jakichkolwiek wysiłków by zrealizować powyższe przeznaczenie na nieruchomości Spółki i ograniczyła się wyłącznie do uchwalenia planu, który na wiele lat pozbawił Spółkę realnej możliwości zagospodarowania terenu według własnych potrzeb. Doszło zatem do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i niepewności co do momentu wdrożenia postanowień planu." Z drugiej strony należało zauważyć potrzebę planowania przez Miasto inwestycji długoterminowych. W sprawie tej należy rozróżnić ochronę interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (w konsekwencji jego następcy prawnego), od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Niewątpliwie poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości w obu przypadkach nie jest identyczny. Sąd Wojewódzki został zobowiązany do oceny, czy przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenu usług zdrowia nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności. Wyważenia interesu publicznego związanego z zaplanowanym zespołem szpitalnym oraz interesu prywatnego właściciela nieruchomości, co w istocie pozbawia go korzystania z uprawnień właścicielskich, a przede wszystkim wyłącza możliwość zabudowy. Dalej wskazano, że ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego. Nie można upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych, jeżeli założy się, że są one adresowane do podmiotów publicznych. Sąd Wojewódzki miał ponownie rozpoznać zarzuty odnoszące się do szczegółowych ustaleń § 15 przedmiotowej uchwały, uwzględniając stanowiska stron, wyrażone w pismach procesowych złożonych na etapie postępowania kasacyjnego (z dnia: 4 grudnia 2020 r., 1 lutego 2021 r., 21 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 30 lipca 2021 r., 10 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r., 26 października 2021 r., 21 grudnia 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając po raz kolejny niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla oceny ważności spornej uchwały podstawowe znaczenie miało to, czy nieruchomości objęte planem z przeznaczeniem na zespół szpitalny, stanowiły własność prywatną, czy też własność miasta bądź Skarbu Państwa. Należało zatem zbadać stan własności w dacie podjęcia uchwały (12 marca 2002 r.) oraz w jakim trybie i w jakiej dacie nastąpił zwrot przedmiotowych nieruchomości. W związku z koniecznością dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższych ustaleń - skarżąca pismem z dnia 14 lipca 2022r. złożyła obszerne wyjaśnienia w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości - dołączając do akt stosowne dokumenty. Również przedstawiciele organu, na rozprawie w dniu 18 listopada 2022r. złożyli dokumentację przedstawiającą historię własności przedmiotowych gruntów oraz decyzję o warunkach zabudowy wydaną po uchwaleniu ww. planu. Informacje zawarte w przedłożonych przez strony dokumentach były w istocie tożsame. Miasto stołeczne Warszawa przedłożyło dokumenty i informacje przedstawiające historię zwrotu wywłaszczonych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], z których wynikało, że: - działka[...] z dniem 27 maja 1990r. stała się własnością ówczesnej Dzielnicy Gminy Warszawa M. (obecnie m. st. Warszawa) na mocy decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przedmiotowa nieruchomość w 1974r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a byli właściciele złożyli wniosek o jej zwrot jako niewykorzystanej na cele wywłaszczenia (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. Starosta P. zwrócił spadkobiercom dawnych właścicieli dz. [...] z obrębu [...] o pow. 7278 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 28 lipca 2000r. - działki [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] - powstały z podziału działki [...] (decyzja Burmistrza Gminy Warszawa U. Nr 222/99 z dnia 25.10.1999r.), która stała się z dniem 27 maja 1990r. własnością ówczesnej Dzielnicy Gminy Warszawa M. (obecnie m. st. Warszawa) na mocy decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działki te w latach 1974-1976 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, a byli właściciele złożyli wnioski o ich zwrot jako niewykorzystane na cel wywłaszczenia (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił dawnej właścicielce dz. [...] z obrębu [...] o pow. 1437 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 28 lipca 2000r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił dawnym właścicielom dz. [...] z obrębu [...] o pow. 3386 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 9 października 2000r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił dawnej właścicielce dz. [...] z obrębu [...] o pow. 2273, m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 28 lipca 2000r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił dawnym właścicielom działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 2517m2 . Decyzja stała się ostateczna w dniu 19 kwietnia 2000r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił dawnym właścicielom działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 5991 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 23 maja 2000r. Powyższe działki od dnia w którym decyzje orzekające zwrot stały się ostateczne, nie stanowiły własności m. st. Warszawy. Nadto organ wskazywał, że zgodnie z elektroniczną bazą danych ewidencyjnych, według stanu na dzień 12.03.2002 r., jako właściciel działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 1-10-29 figurowało "C." sp. z o.o. - dla działki ew. nr 2/6 z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 628/ZP/2000 z dnia 9.06.2000 r. "C." sp. z o.o. jako właściciel zostało ujawnione w oparciu o akt notarialny sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...].06.2001 r. - dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 626/ZP/2000 z dnia 9.06.2000 r. "C." sp. z o.o. jako właściciel zostało ujawnione w oparciu o akt notarialny sprzedaży Rep. [...] z dnia [...].06.2001 r. - dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 1078/ZP/2000 z dnia 14.09.2000 r. "C." sp. z o.o. jako właściciel zostało ujawnione w oparciu o akt notarialny sprzedaży Rep. [...] z dnia [...].06.2001 r. - dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 627/ZP/2000 z dnia 9.06.2000 r. "C." sp. z o.o. jako właściciel zostało ujawnione w oparciu o akt notarialny sprzedaży Rep. [...] z dnia [...].06.2001 r. - dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele nieruchomości w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 291/ZP/2000 z dnia 14.03.2000 r. "C." sp. z. o.o. jako właściciel zostało ujawnione w oparciu o akt notarialny sprzedaży Rep. [...] z dnia [...].06.2001 r. - dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]: osoby fizyczne były ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele w miejsce Gminy Warszawa-U. na mocy decyzji Nr 455/ZP/2000 z dnia 20.04.2000 r. "C." sp. z o.o. jako właściciel przedmiotowej działki ew. zostało ujawnione w oparciu o zawiadomienie Sądu Rejonowego VII Wydz. KW Dz. KW [...] z dnia [...].11.2002 r. W kontekście tych ustaleń dotyczących prawa własności - Sąd dokonał oceny zarzutów skargi, które wskazywały na nadużycie przez organ władztwa planistycznego, nadmierne ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady proporcjonalności. Zarzuty te zdaniem Sądu nie potwierdziły się. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być ograniczone poprzez nakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, objętej planem miejscowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 obowiązującej w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. poz. 415, dalej jako: "u.z.p."), jak i art. 4 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie określonego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazać należy, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doszło do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie niweczy konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie ówczesna Rada Gminy Warszawa-U. uchwalając zaskarżony plan miała podstawy do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności i nie dopuściła się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu, przedmiotowe działki stanowiły własność "C.'" Spółka z o.o. Istotne jest to, że z wniosku tego podmiotu Burmistrz Gminy Warszawa U. wydał w dniu 20 maja 2002r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla kompleksu szpitalnego wraz z kliniką na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w W. Natomiast skarżąca spółka P. nabyła przedmiotowe działki od kolejnych następców prawnych spółki z o.o. "C." na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 25 marca 2008r. (Rep [...] - Kancelaria Not. P. S.) Przeznaczenie nieruchomości należących obecnie do skarżącej na cele UZ, tj. pod "zespół szpitalny", oparte było na uprawnieniu władczym gminy do określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które nie naruszyło ustawowych granic. Zapewnienie przez władze gminy dostępu do ochrony zdrowia mieściło się bowiem w kategorii ważnej społecznie potrzeby. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały istniały podstawy do jej podjęcia i nie można mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności, gdyż przez rokiem 2000 przedmiotowe nieruchomości należały do Gminy, a chociaż w okresie marzec – wrzesień 2000r. (w toku prac przygotowujących uchwalenie planu) doszło do zwrotu tych nieruchomości dawnym właścicielom, to już w dacie uchwalenia planu (12 marca 2002r.) działki te należały do spółki z o.o., która następnie wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na cel wynikający z planu miejscowego. Zatem pomimo zwrócenia prywatnym właścicielom działek na których planowano budowę zespołu szpitalnego, cel określony w pracach przygotowawczych nad planem pozostawał ważny dla lokalnej społeczności. Zarzuty skargi wywodzące przekroczenie granic władztwa planistycznego z faktu budowy Szpitala P., nie mogły być uwzględnione wobec rozpoczęcia budowy tego szpitala dopiero w 2016r. Ocena zachowania dopuszczalnych ram władztwa planistycznego uwzględniała zatem okoliczności związane z prawem własności - istniejące w toku procesu planistycznego, a zwłaszcza w dacie uchwalenia planu miejscowego. Nie było też przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczenie terenu pod "zespół szpitalny", gdyż pojęcie to należało interpretować w kontekście przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, które definiowały formy i rodzaje funkcjonujących podmiotów świadczących opiekę zdrowotną. Sąd nie dopatrzył się naruszenia ustaleniami zaskarżonej uchwały konstytucyjnych zasad ochrony własności. Rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania istotnych potrzeb społeczności lokalnej. Ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego. Dlatego nie można upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych. Jednocześnie niezasadne były zarzuty niewłaściwego określenia wskaźników parkingowych oraz nałożenia obowiązków uzgodnień. Miejsca postojowe planowane są w odniesieniu do charakteru obiektu. Dla obiektów szpitalnych wskaźnik ten jest często powiązany z liczbą łóżek szpitalnych, a poza tym wskaźnik ten przyjęto na wniosek Zarządu Dróg Miejskich. Natomiast kwestionowany obowiązek uzgodnienia przez Głównego Architekta Gminy wynikał z potrzeby zapewnienia spójności zagospodarowania terenu w przyjętej koncepcji urbanistycznej. Przede wszystkim jednak plan ten ma obecnie ponad 20 lat, a jego ustalenia podlegać muszą w toku stosowania wkładani (jak zwykłe normy prawne), która uwzględniać musi również element aktualności. Nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż nabyła ona przedmiotowe działki na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 25 marca 2008r. (Rep [...] - Kancelaria Not. P. S.). Nabywając działki z ograniczeniami zawartymi w zaskarżonej uchwale nie może obecnie twierdzić, że uchwała pozbawiła ją określonych uprawnień lub uniemożliwiła jej realizację zamierzonego wcześniej celu. Kupując działkę z ograniczeniami zabudowy nie nabyła uprawnień, których plan rzekomo ją pozbawił. Wprawdzie nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 55), jednak zasadniczo dotyczy to legitymacji do wniesienia skargi, natomiast fakt nabycia nieruchomości w określonym stanie faktycznym i prawnym (ukształtowanym w zakresie granic wykonywania własności przez plan miejscowy) skutkował oceną braku naruszenia praw skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, wskazał na potrzebę rozróżnienia ochrony interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (w konsekwencji jego następcy prawnego), od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym, stwierdzając że poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli w tych przypadkach nie jest identyczny. Skarżąca nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Za naruszenie prawa nie może być uznane ograniczenie sposobu korzystania z działki, skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości, co stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości, poddając je rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadne były zarzuty, jakoby nadużyciem władztwa planistycznego, co do proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela, było ustanowienie ograniczeń w postaci zespołu szpitalnego. Ustalając czy kwestionowane zapisy planu były w stanie doprowadzić do zamierzonych przez miejscowego prawodawcę skutków, wskazać należy na wydaną na rzecz "C." sp. z o.o. decyzję o warunkach zabudowy, która potwierdzała potencjalną możliwość zagospodarowania tego obszaru zgodnie z planem. W rezultacie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień planu, w szczególności naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego. Rada uchwalając zakwestionowane przez skarżącą postanowienia planu nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.