II SA/Łd 382/20

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 roku sprawy ze skargi P. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. MR UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Kolegium wyjaśniło, że 17 stycznia 2020 r. J. i P.U. wystąpili do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia "o zgodności zamierzenia zmiany zastosowania istniejących budynków letniskowych typu B. w ilości 12 szt. w budynki mieszkalne w ilości 12 szt.". Wójt Gminy K. postanowieniem z [...] r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując na brak zgodności z planem miejscowym. W zażaleniu na powyższe postanowienie P.U. zarzucił wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 219 k.p.a. i § 41 ust. 34 planu miejscowego w sytuacji, kiedy budynki mieszkalne mogą stanowić obiekt rekreacji (obiekt związany z odpoczynkiem). Wniósł o zmianę postanowienia i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. W treści uzasadnienia skarżący wskazał, że organ nie wskazał, na czym polega brak zgodności z planem zmiany sposobu użytkowania. Dom mieszkalny może być obiektem rekreacji, ponieważ cyt: "W domie mieszkalnym może się przecież odbywać wypoczynek ludzi, mogą tam spędzać swój wolny czas. Sprzyja to ich dobremu samopoczuciu. Ponadto zgodnie z art. 7a k.p.a. wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony". Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 217 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 219 k.p.a., a następnie wskazał, że żądanie wnioskodawców znajduje oparcie w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) - dalej: "p.b.". Organ wydający zaświadczenie w oparciu o powyższy przepis obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Kolegium wyjaśniło, że odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści organ I instancji wskazał, że działka nr 140/9 położona w miejscowości K. znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z 30 grudnia 2003 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., nr 31, poz. 332), symbolem 3UT - tereny o funkcji rekreacyjnej - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji (§ 7 planu). Z ustaleń szczegółowych dla sołectwa K. zawartych w § 41 ust. 34 planu wynika natomiast, że dla terenów położonych na lewym brzegu rzeki Warty, w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego, oznaczonych na rysunku planu symbolem 3UT, ustala się: 1) podstawowe przeznaczenie gruntów pod terenowe, niekubaturowe, sezonowo użytkowane urządzenia rekreacyjne oraz obiekty sportu i rekreacji; 2) zakaz nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach; 3) z uwagi na zagrożenie powodziowe - sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy rekreacyjnej; 4) zachowanie dotychczasowego sposobu obsługi komunikacyjnej drogami wewnętrznymi. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. odpowiada prawu. Kolegium wskazało na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej: "u.p.z.p." i podkreśliło, że gmina ma ustawowy obowiązek kształtowania i prowadzenia danej polityki. Kształtowanie polityki przestrzennej to analizowanie potrzeb w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego i ustalanie kierunków tej polityki, zwłaszcza w studium uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej gminy. Natomiast prowadzenie tej polityki to ustalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także analizowanie potrzeb zmiany studium i planu miejscowego. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa się sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy. W przypadku braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń powyższych dokonuje się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie działka nr 140/9 położona w miejscowości K. jest objęta uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa przeznaczenie terenów nim objętych oraz sposoby ich zagospodarowania. W § 7 planu zostały wyodrębnione m.in. tereny o funkcji mieszkaniowej oznaczone symbolem MN - zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz tereny o funkcji rekreacyjnej oznaczone symbolem UT - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji. Działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie o symbolu 3UT. Wśród przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego brak jest takich, które definiują rodzaje zabudowy, jednak pomocniczo można posłużyć się definicjami sformułowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z § 3 pkt 2 i 7 ww. rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, natomiast przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Wyodrębnienie wskazanych rodzajów zabudowy, w tym w planie miejscowym, świadczy o ich odmiennych cechach i funkcjach. Budynek mieszkalny to obiekt, w którym koncentruje się całoroczne życie jego mieszkańców, to że służy on również wypoczynkowi nie czyni z niego budynku letniskowego, czy rekreacyjnego bo nie taka jest jego podstawowa rola. Budynek letniskowy jest natomiast w sposób jednoznaczny związany wyłącznie z czasowym pobytem w celach rekreacyjnych. Skoro plan miejscowy gminy K. przewiduje wykorzystanie terenu oznaczonego symbolem 3UT na cele związane ze zbiorowym wypoczynkiem i rekreacją, a skarżący planuje zmienić sposób wykorzystania istniejących na ww. terenie budynków letniskowych na mieszkalne, to organ prawidłowo stwierdził, że brak jest zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów z ustaleniami obowiązującego planu. Na terenie 3UT plan nie dopuszcza istnienia zabudowy mieszkaniowej, a ponadto co istotne, ustanawia w § 41 ust. 34 pkt 2 i 3 zakaz posadawiania nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach, a z uwagi na zagrożenie powodziowe - sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy rekreacyjnej. Powyższe świadczy zatem w szczególności o braku warunków dla istnienia jakiejkolwiek zabudowy na ww. terenie. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. U., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 219 k.p.a. na skutek odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wniosek skarżącego powinien być uwzględniony, bowiem zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków letniskowych na budynki mieszkalne jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dowolne stwierdzenie, że budynek letniskowy posiada funkcję sprzeczną z budynkiem mieszkalnym oraz że zmiana charakteru budynków z letniskowych na mieszkalne jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; c) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości dotyczących rodzaju zabudowy na działce na niekorzyść skarżącego, co jest sprzeczne z wprowadzoną przez powołaną normę zasadą rozstrzygana wątpliwości na korzyść strony; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 4 ustawy Prawo budowlane na skutek dokonania dowolnej, rozszerzającej wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza przewidzianą w powołanej normie zasadę wolności budowlanej; b) § 41 ust. 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia budynków z letniskowych na mieszkanie jest rzekomo sprzeczna z przeznaczeniem terenu 3UT określonym w planie miejscowym w sytuacji, gdy tego typu zmianę należy uznać za zgodną z tym planem, skoro budynek mieszkalny może być wykorzystywany w celach rekreacji, a nadto oba typu budynków (mieszkalny i rekreacyjny) służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych; c) § 3 pkt 2 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na skutek ich wadliwego zastosowania i wykładni poprzez stwierdzenie, że definicja budynku mieszkalnego i rekreacji indywidualnej wskazuje na dwa różne typu zabudowy, gdy tymczasem w definicji budynku mieszkalnego w ogóle nie ma mowy o funkcji tego budynku, ale wyłącznie o liczbie i rodzaju zabudowań, co nie wyklucza, że budynki mieszkalne (czyli zgodnie z definicją: jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi) nie może stanowić budynku rekreacji indywidualnej (czyli być wykorzystywany do okresowego wypoczynku) - nie są to więc definicje rozłączne. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w spisie kosztów, a jeżeli to nie zostanie dołączone - w wysokości wynikającej z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 331/20; w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 534/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynków letniskowych na budynki mieszkalne jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że położona w miejscowości K. działka nr 140/9, na której zlokalizowane są budynki letniskowe, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z 30 grudnia 2003 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr 31, poz. 332), symbolem 3UT - tereny o funkcji rekreacyjnej - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji (§ 7 planu). Z ustaleń szczegółowych dla sołectwa K. zawartych w § 41 ust. 34 planu wynika natomiast, że dla terenów położonych na lewym brzegu rzeki Warty, w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego, oznaczonych na rysunku planu symbolem 3UT, ustala się: 1) podstawowe przeznaczenie gruntów pod terenowe, niekubaturowe, sezonowo użytkowane urządzenia rekreacyjne oraz obiekty sportu i rekreacji; 2) zakaz nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach; 3) z uwagi na zagrożenie powodziowe - sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy rekreacyjnej; 4) zachowanie dotychczasowego sposobu obsługi komunikacyjnej drogami wewnętrznymi. W ocenie Sądu powyższe zapisy planu miejscowego wykluczają możliwość zamierzonej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania budynków letniskowych. Przepisy te jednoznacznie określają sposób zagospodarowania terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. W § 7 planu miejscowego zostały wyodrębnione m.in. tereny o funkcji mieszkaniowej oznaczone symbolem MN - zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, tereny o funkcji rekreacyjnej - indywidualna zabudowa rekreacyjna na własnych działkach z możliwością usług związanych z obsługą wypoczynku (ML), a także tereny o mieszanej funkcji: rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej, które zostały oznaczone symbolem ML-MN. Plan przewiduje także tereny o funkcji rekreacyjnej oznaczone symbolem UT - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji. Z tego wniosek, że lokalny prawodawca dokonał rozróżnienia przeznaczenia poszczególnych terenów i określił indywidualne zasady ich zagospodarowania. Na terenie 3UT plan miejscowy nie dopuszcza zatem istnienia nie tylko budynków mieszkalnych, ale w zasadzie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Nadto jak słusznie wskazało Kolegium nie dość, że we wspomnianej jednostce planistycznej wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach, to z uwagi na zagrożenie powodziowe plan dąży do całkowitej likwidacji istniejącej zabudowy rekreacyjnej na tym terenie. Poza tym na terenach UT możliwa jest wyłącznie zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym, co również wyklucza zmianę przeznaczenia istniejących budynków letniskowych na niezależne budynki mieszkalne. Pomimo tego, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania w omawianym zakresie są jasne, czytelne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zasadnie organy administracji odwołały się do przepisów techniczno-budowlanych rozróżniających budynki mieszkalne od budynków rekreacji indywidualnej, przez które należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Innymi słowy budynek mieszkalny to obiekt, w którym koncentruje się całoroczne życie jego mieszkańców stale w nim zamieszkujących. Natomiast budynek letniskowy związany jest wyłącznie z czasowym pobytem w celach rekreacyjnych. Na koniec wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. (por. wyroki WSA: w Warszawie z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 529/20; w Szczecinie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 286/20; w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są niezasadne. W szczególności nie organy nie mogły dopuścić się naruszenia art. 7a k.p.a. po pierwsze dlatego, że w sprawie nie istnieją wątpliwości co do treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po drugie przedmiotem niniejszego postępowania nie jest nałożenie na stronę żadnego obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji Końcowo, wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. dc