I SA/Wa 1044/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju (dalej: organ/GGK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), po rozpatrzeniu zażalenia R. B. z dnia [...] stycznia 2019 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podaniem z dnia [...] grudnia 2019 r., R. B. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: WINGiK) z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], orzekającej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w [...] pod numerem id. [...] (...). W wyniku rozpoznania tego podania, WINGiK - działając na podstawie art. 61a k.p.a. - wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. R. B. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Głównego Geodety Kraju. Rozpatrując złożone zażalenie Główny Geodeta Kraju wskazał, że organ do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku. W razie stwierdzenia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 61a k.p.a., mianowicie, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie R. B. swoje żądanie stwierdzenia nieważności wystosował w stosunku do decyzji Starosty [...], która w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WINGiK z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Zatem to właśnie decyzja WINGiK - w tym przypadku - rozstrzygała sprawę co do istoty. Prowadzenie więc postępowania nieważnościowego tylko w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja ostateczna organu odwoławczego jest nieracjonalne i przez to niedopuszczalne. Byt prawny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego obejmującego decyzję organu drugiej instancji, gdyż w takim postępowaniu organ właściwy, może po wyeliminowaniu decyzji ostatecznej, stwierdzić również wady nieważnościowe w decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt 1 SA 1790/99). Organ podniósł, że oceniając dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego z ww. wniosku R. B., należy zauważyć, że legalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], której dotyczy jego żądanie, została już oceniona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy przedmiotową decyzję Starosty [...]. GGK wskazał, że w postępowaniu tym organ nie dopatrzył się wad z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji organ stwierdził, że skoro sprawa ewentualnego stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], została rozstrzygnięta już decyzją ostateczną, to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Każda bowiem następna decyzja dokonująca ponownie oceny prawidłowości ww. decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną), powodującą nieważność takiej decyzji. Reasumując organ podniósł, że wskazane wyżej okoliczności stanowią przedmiotowe przeszkody do wszczęcia wnioskowanego postępowania, co wypełnia przesłankę z art. 61 a § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. B. (dalej: skarżący) zaskarżając je w całości. Zdaniem skarżącego postanowienie rażąco narusza - art. 6, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 107 § 1 pkt 6, Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 117/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 - CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], która w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, to wskazana decyzja WINGiK ostatecznie rozstrzygała sprawę co do istoty. Decyzja ta z kolei została poddana kontroli nadzorczej w wyniku której Główny Geodety Kraju decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie dopatrzył się wad z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Tym samym także sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...],, która została utrzymana w mocy kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją WINGiK z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną gdyż została objęta postepowaniem nadzorczym jako decyzja I instancji prowadzonym co do decyzji WINGiK. Ponowne wydanie decyzji w sytuacji gdy postępowanie w sprawie objętej decyzją Starosty [...], której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący było już przedmiotem postępowania nadzorczego poprzez kontrolę decyzji organu II instancji stanowiłoby orzekanie w tej samej sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć, wbrew stanowisku skarżącej, wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3, który to przepis dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.