II OSK 2030/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 535/19 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 535/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. J. (dalej: Inwestor) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. nr 671/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 lutego 2019 r. Nr 362/2019, orzekającego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej: "Pr. bud.") o nałożeniu na Inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej (zasilanej gazem propan-butan z butli) w lokalu użytkowym Restauracji W. – zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ulicy [...] w W. – obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez zdemontowanie wyżej opisanej instalacji gazowej, składającej się z dwóch butli gazowych, urządzeń redukcyjnych przy obu butlach i przewodów (miedzianych i z tworzywa sztucznego) z armaturą. Jak wskazał Sąd powodem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. było ustalenie, że Inwestor zrealizował roboty budowlane nie dysponując pozwoleniem na budowę wymaganym treścią art. 28 ust. 1 Pr. bud., a ponadto z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tj. § 157 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. dalej: "rozporządzenie") oraz bez uzyskania zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczonej przez prawodawcę w § 2 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów wyprowadzone z treści § 157 ust. 5 rozporządzenia z jednoczesnym odwołaniem się do treści § 2 ust. 2 tego aktu. Zdaniem Sądu, rozważania w tym zakresie zostały w wyczerpujący sposób przedstawione w uzasadnieniach decyzji, a Sąd je przyjmuje, uznając za zbędne ponowne przedstawienie argumentacji dotyczącej tej kwestii. W ocenie Sądu należało tylko wskazać jako istotne to, że cechy architektoniczno-konstrukcyjne budynku, w którego parterowej części usytuowany jest lokal użytkowy – restauracja W., w obrębie którego wykonano przedmiotowe roboty budowlane (w tym dwie kondygnacje podziemne i 6 kondygnacji nadziemnych) klasyfikują go jako budynek średniowysoki w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia (budynek o wysokości ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub budynek mieszkalny o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie), natomiast prawodawca dopuszcza wykonywanie instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym tylko w budynkach niskich, którymi są – według przepisu § 8 ust. 1 tego rozporządzenia – budynki o wysokości do 12 m włącznie nad poziom terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Sąd zwrócił też uwagę, że w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie przez PINB umożliwiono skarżącemu skorzystanie z instytucji określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zastosowanie się do postanowienia tego organu z dnia 19 czerwca 2017 r. Nr 1525/2017, którym wezwano Inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie zgody Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. – jako organu właściwego – na odstępstwo od przepisu § 157 ust. 5 rozporządzenia. Organ działając na wniosek Inwestora – zmienił również termin przedłożenia wymaganego dokumentu, orzekając o tym postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r. Nr 2121/2017 (zmieniającym postanowienie z dnia 19 czerwca 2017 r. Nr 1525/2017), z której to możliwości Inwestor nie skorzystał. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że zaistniała przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i orzeczenie demontażu instalacji gazowej opisanej w decyzji, jest wyłączną możliwością doprowadzenia wykonanych w tym zakresie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Istotne przy tym było to, że nakazanie rozbiórki jako środka najbardziej dotkliwego dla inwestora wymagało wykazania, iż w sprawie nie istnieje inny sposób doprowadzenia robót budowlanych, objętych tym nakazem do stanu zgodnego z prawem i temu obowiązkowi organy w rozpoznawanej sprawie zadośćuczyniły. Nadto – zdaniem Sądu– wbrew zarzutom podnoszonym w toku postępowania administracyjnego i w skardze – organy prawidłowo skierowały orzeczony obowiązek do Inwestora, a nie do W. sp. z o.o., powołując się przy wyborze adresata rozstrzygnięcia na przepis art. 52 Pr. bud. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości osoba inwestora, który w czasie realizowania robót dysponował tytułem prawnym do lokalu użytkowego przy ul. [...] w W., wynikającym z umowy najmu zawartej w dniu 1 lipca 2012 r. Sąd za nietrafne uznał także zarzuty naruszenia art. 33 Kodeksu cywilnego i art. 12 Kodeksu spółek handlowych, bowiem podmiotowość spółki nie eliminuje statusu Inwestora jako osoby odpowiedzialnej za samowolę budowlaną i konsekwencji materialnoprawnych z tym związanych wynikających z przepisów ustawy – Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej B. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: 1. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w przyjęciu, że umowa najmu lokalu przyznająca tytuł prawny do niego W. spółce z o.o. jest w istocie równoważna z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu przez B. J., a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego: 2. art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych oraz w zw. z art. 52 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.- przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 52 Pr. bud. daje podstawę do nałożenia obowiązków w zakresie przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego na podmiot będący inwestorem, który jednak nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, w której stosowne prace mają zostać wykonane. W konsekwencji prowadziło to do utrzymania w mocy decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków skarżącemu, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia spowodowały również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skutkowały utrzymaniem w mocy decyzji obarczonej sankcją nieważności z powodu skierowania takiej decyzji do podmiotu niebędącego stroną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ prawidłowo wskazał adresata decyzji rozbiórkowej tj, inwestora B. J., który niewątpliwie był stroną umowy najmu lokalu w czasie, gdy dokonano samowolnych robót budowlanych i sam potwierdził ten fakt. To, że obecnie stroną umowy najmu lokalu jest spółka W., w której jedynym udziałowcem jest skarżący kasacyjnie nie oznacza, że decyzja powinna być skierowana do tej spółki lub właściciela lokalu. Co do zasady zgodnie z art. 52 Pr. bud. w pierwszej kolejności adresatem decyzji nakładającej określone obowiązki winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 273/20, LEX nr 3071636). Zatem decyzja nakazująca doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinna być skierowana do inwestora, chyba że utracił on możliwość dysponowania nieruchomością w taki sposób, który umożliwia wykonanie nałożonego obowiązku, ale w tej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że jedyny właściciel spółki nie może podejmować samodzielnie decyzji w sprawie lokalu, którym dysponuje spółka, w sytuacji, gdy nawet z wpisu do KRS wynika, że jest uprawniony do składania oświadczeń w imieniu spółki oraz jej reprezentowania. Przepisy prawa cywilnego oczywiście dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu. Nie można jednak z nich wywieść żadnych pozytywnych, ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, czy też wykonania innych obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05 dostępny w CBOSA). W tej sytuacji chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 Pr. bud. Niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej w zakresie okoliczności, które nie były kwestionowane przez Sąd I instancji, że obecnie stroną umowy najmu lokalu w którym dokonano samowolnych robót budowlanych, jest spółka z o.o. W. Podobnie jak i fakt, że w świetle art. 33 k.c. w zw. z art. 12 k.s.h. spółka ta posiada osobowość prawną. Nie podważa to jednak zasadności stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że adresatem zaskarżonej decyzji powinien zostać inwestor samowolnie wykonanych robót, bowiem w dalszym ciągu z uwagi na strukturę prawną spółki, posiada on możliwość wykonania, nałożonego na niego przez organy nadzoru budowlanego, obowiązku. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wobec skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania, był bowiem inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania i w oparciu art. 52 Pr. bud. został prawidłowo wskazany jako adresat decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.