III SA/Wr 476/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi S. S. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. S. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1271/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Pismami z dnia 26 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu – 29 kwietnia 2022 r. i 6 maja 2022 r.) S.S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M.S. wniósł skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1271/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 złotych oraz zasądził od organu za rzecz skarżącego koszty postępowania. Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, w trybie ustawy o cudzoziemcach. Pismem z tego samego dnia Wojewoda poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na 1 marca 2022 r. oraz wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Braki wniosku zostały uzupełnione wraz z pismem z 28 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu – 1 lutego 2022 r.) W dniu 4 lutego 2022 r. wpłynęła do organu informacja z Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu dotycząca skarżącego. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku z 17 listopada 2021 r. ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 9 marca 2022 r. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał zatem w dniu 8 kwietnia 2022 r. Pismami z 24 stycznia 2022 r. i z dnia 25 kwietnia 2022 r. skarżący skierował do Wojewody wezwania do wykonania powyższego wyroku. Decyzją z 11 maja 2022 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 18 grudnia 2023 r. W skardze na niewykonanie wyroku skarżący wniósł o: 1. wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 2. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. 3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zwrócił uwagę, na duże obciążenie pracą i problemy kadrowe. Wskazał na stosunkowo niewielkie opóźnienie w wykonaniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanymi do organu pisemnymi wezwaniami z dnia 24 stycznia 2022 r. i z 25 kwietnia 2022 r. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1271/21, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni na załatwienie sprawy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Wojewodzie w dniu 9 marca 2022 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 8 kwietnia 2022 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Z akt sprawy wynika, że na dzień doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi, sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia. W dniu 1 lutego 2022 r. wpłynęły do organu dokumenty, o które wzywał Wojewoda, a 4 lutego 2022 r. – informacja z Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. Po wpłynięciu akt, Wojewoda nie podejmował żadnych czynności, nie wzywał strony do uzupełnienia żadnych braków. Decyzję wydał dopiero 11 maja 2022 r. (miesiąc po wyznaczonym przez Sąd terminie). Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 100 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku. Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, iż przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, stronie skarżącej przyznano już sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia strony skarżącej pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania (bezczynnością organu), jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a przy tym, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji z 11 maja 2022 r. zezwalającej na pobyt czasowy. Ponadto uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała jedynie na frustrację i utratę wiary w prawidłowe funkcjonowanie organów administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej z art. 154 § 7 p.p.s.a., powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 538/20, CBOSA). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.