II SA/Sz 14/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi PGL LP Nadleśnictwo Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE PGL LP Nadleśnictwo Z. , reprezentowane przez K. S. w dniu [...] marca 2019 r. złożyło do Starostwa Powiatowego w D. wniosek o pozwolenie na przebudowę dojazdu pożarowego nr [...] (drogi leśnej) w leśnictwie S. w Nadleśnictwie Z. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S. , nr [...], [...] obręb [...] miasta Z., nr [...] obręb [...] [...] w gminie Z. oraz na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] L. gm. D. . Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami, 4 egzemplarze projektu budowlanego, pełnomocnictwo oraz potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia na budowę w wysokości [...] zł. W dniu 25 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo uzupełniające ww. wniosek o potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej w wysokości [...] zł, a także o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przebudowie ww. dojazdu pożarowego (...). Organ I instancji postanowieniem z [...] r., znak [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez m.in. przedłożenie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnych z rodzajem planowanej inwestycji (stanowiącej budowę, a nie przebudowę drogi) oraz wniesienie opłaty skarbowej za budowę drogi w wysokości [...] zł. Starosta D. decyzją z [...] r., znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ww. dojazdu pożarowego nr [...] (drogi leśnej) w leśnictwie S. w Nadleśnictwie Z.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m.in., że planowane przedsięwzięcie stanowi budowę drogi, zatem załączone decyzje o warunkach zabudowy i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmują swoim zakresem właściwego rodzaju inwestycji. Organ wskazał także na niedokonanie opłaty za wydanie decyzji w wysokości wynikającej z załącznika do ustawy o opłacie skarbowej (część III ust. 9 pkt 1 lit. f). Od decyzji tej odwołało się PGL LP Nadleśnictwo Z. (reprezentowane przez K. S.), wskazując na szereg uregulowań prawnych wyjaśniających prawidłowość złożonych dokumentów i dokonanych opłat. Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Z. (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że K. S., działając jako pełnomocnik PGL LP Nadleśnictwo Z. , w dniu [...] marca 2019 r. złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę dojazdu pożarowego nr [...] (drogi leśnej) w leśnictwie S. w Nadleśnictwie Z. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S. , nr [...] [...] obręb [...] miasta Z., nr [...] obręb [...] [...] w gminie Z. oraz na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] L. gm. D. , o całkowitej długości 3212,77m i szerokości 5,0 m w koronie drogi oraz 3,0 m szerokości jezdni. Wzdłuż drogi zaprojektowane zostało 11 mijanek o szerokości 3,0 m i długości 23,0m (co ok. 300m) oraz 4 place składowe. W projekcie przewidziano również odtworzenie, bądź wykonanie poboczy i zjazdów z drogi o szerokości 2 x 0,75m. Do wniosku dołączono m.in. projekt budowlany, z którego wynika, że zamiarem inwestora jest, zgodnie z opisem technicznym zawartym na stronach 2-4, budowa dojazdu pożarowego, polegająca na przebudowie istniejącej drogi gruntowej poprzez wzmocnienie jej konstrukcji. Drogę projektuje się w klasie drogi wewnątrzzakładowej z następującymi elementami: przebudowa istniejących mijanek, oczyszczenie i pogłębienie istniejących rowów, oczyszczenie oraz naprawa istniejących przepustów, przebudowa istniejących zjazdów, przebudowa istniejących placów składowych (pkt 3.0.). Organ podał, że dojazd pożarowy jako element sieci dróg pożarowych był już wielokrotnie utwardzany różnymi kruszywami (kruszywem naturalnym, łamanym, pospółką, czy piaskiem) ze względu na konieczność przejazdu ciężkiego sprzętu pożarowego, czy transportów samochodów transportowych z drewnem (wymagana nośność 100kN), jednak ze względu na zniszczoną strukturę odwodnień liniowych (rowy przydrożne odwadniające), która nie była konserwowana od wielu lat i uległa miejscami praktycznie zanikowi (zamulenie, uszkodzenie podczas prac zrywkowych - niedostateczne zabezpieczenie rowów lub nawet brak zabezpieczeń, nawierzchnia bardzo szybko ulega znacznej degradacji, posiada teraz utwardzenia w formie bardzo ograniczonej. Szczególnie jest to uciążliwe w okresach wiosennych i jesiennych, po opadach, czy po ustępujących mrozach, dlatego powstały na nim głębokie koleiny uniemożliwiające sprawne przemieszczanie wozów p. pożarowych, samochodów transportujących drewno, jak i ciągników zrywkowych (pkt 2.0.). Niweleta drogi zaprojektowana jest średnio 0,15 - 0,20 m powyżej istniejącego terenu (pkt 3.2.). Jednocześnie jak wynika z pkt 3.4. - konstrukcja nawierzchni w ramach przedsięwzięcia - planuje się wykonanie nawierzchni drogi głównej, mijanek i placów składowych z klińca (kruszywa łamanego) stabilizowanego mechanicznie, z zamiłowaniem miałem kamiennym 0-5mm, gr. 12,5cm, wraz z podbudową z kruszywa naturalnego, pospółki lub żwiru stabilizowanego mechanicznie o gr. 12,0 cm, warstwą filtracyjną z pospółki, żwiru lub piasku średn. gr. 15 cm oraz wzmocnieniem przy użyciu geotkaniny i geosiatki. Dodatkowo, droga główna uzupełniona płytami drogowymi wielootworowymi typu JOMB o szer. 1,0 m, ułożonymi dwuśladowo. Ponadto, przewidziano wykonanie lub odtworzenie poboczy z gruntu istniejącego, piasków drobnych grubości 35,0cm. Projektowanej drodze leśnej towarzyszy infrastruktura konieczna do obsługi przyległych terenów oraz samej drogi, tj. system rowów przydrożnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 Prawa budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6). Przebudową jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Stosownie natomiast do treści ustawy Prawo budowlane art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 3a drogi zaliczane są do budowli. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przy czym drogi, tak jak wszystkie obiekty budowlane, powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowlanych. Budowlą będzie więc również droga leśna, jeżeli będzie spełniać powyższe cechy, bowiem z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia czy droga jest budowana w lasach, czy poza ich terenem. Zatem budowa takiej drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane), natomiast jej remont lub przebudowa dokonania zgłoszenia (odpowiednio art. 29 ust. 2 pkt 1 lub 12). Inny charakter ma jednak droga leśna, która jest drogą gruntową, powstałą w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie. Nie należy jej kwalifikować jako obiekt budowlany i tym samym nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Z kolei, wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi - w rozumieniu Prawa budowlanego). W ocenie organu, przedłożone przez inwestora mapy zawierające projekt zagospodarowania terenu wskazują, że objęta zgłoszeniem droga leśna to droga gruntowa. Na ww. mapach przedmiotową drogę wydzielono w obrębie działek ewidencyjnych objętych wnioskiem liniami przerywanymi z oznaczeniem “gr." Ponadto, jak wskazuje materiał dowodowy w tej sprawie obecna droga w wyniku eksploatacji oraz powstałych zniszczeń i głębokich kolein nie spełnia swojej roli, uniemożliwiając ruch pojazdów, w tym wozów przeciwpożarowych, jak i zrywkowych. Droga ta jest zatem przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego i organizacji prac leśnych. Jak wynika ponadto z zakresu robót przewidzianych do wykonania przez inwestora, mają one na celu zwiększenie nośności ww. drogi leśnej poprzez wykonanie jej trwałej konstrukcji wraz z nawierzchnią z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie z warstwą klinującą, z ułożeniem płyt betonowych w części drogi głównej. Jednocześnie z treści załączonych projektów zagospodarowania terenu wynika, że w części projektowanej drogi nastąpi zmiana usytuowania krawędzi drogi w stosunku do stanu istniejącego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zdaniem organu, ustalenia poczynione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazują, że w wyniku zaprojektowanych prac powstanie droga o szerokości 3,5-6,5 m zaprojektowana po istniejącym śladzie drogi gruntowej wraz z mijankami i placami składowymi na terenie pierwotnie stanowiącym jedynie fragment powierzchni gruntu. Organ podkreślił, że brak urządzeń technicznych nie dyskwalifikuje budowli jako drogi ze względu na treść art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Długość i szerokość utwardzonego pasa gruntu celem zapewnienia dojazdu, czyli przejazdu pojazdów daje w pełni podstawy do zakwalifikowania robót jako budowy obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia na budowę. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, powyższe ustalenia wskazują, że obecna droga leśna oznaczona przez Nadleśnictwo Z. jako droga nr [...] zlokalizowana na terenie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S. , nr [...], [...] obręb [...] miasta Z., nr [...] obręb [...] [...] w gminie Z. oraz na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] L. gm. D. nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a wykonanie robót objętych wnioskiem (konstrukcji drogi leśnej przy użyciu wyrobów budowlanych wg dołączonych projektów) wiąże się z budową nowego obiektu budowlanego. Przebudowie natomiast, zgodnie z definicją, może podlegać jedynie istniejący obiekt budowlany. Organ zauważył, że jak wynika z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę wydaje się na wniosek inwestora. Zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ jest zatem związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku, co może uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Wojewoda uznał, że organ I instancji wobec ustalenia, że planowane przez inwestora roboty budowlane stanowią budowę drogi, a nie jak wskazuje skarżące Nadleśnictwo przebudowę drogi, zasadnie postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia do wniosku ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnych z rodzajem projektowanej inwestycji. Ponadto, wobec oznaczenia przez inwestora w punkcie 4 wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2019 r. rodzaju planowanego zamierzenia budowlanego jako wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione, nie zaś jak ustalono w toku postępowania administracyjnego jako budowa nowych obiektów budowlanych, organ nie mógł samodzielnie dokonać zmiany zakresu inwestycji. Uwzględniając powyższe zasadnym, w ocenie Wojewody, jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dojazdu pożarowego nr [...] (drogi leśnej) w Leśnictwie S. w Nadleśnictwie Z., a tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty D. z dnia [...] r., znak: [...] Odnosząc się do zarzutu błędnego naliczenia wysokości opłaty skarbowej organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość opłaty oraz przysługujące zwolnienia od dokonania tej opłaty wynikają z załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1000 ze zm.) i jest zależna od planowanych przez inwestora robót budowlanych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zezwolenia (pozwolenia, koncesji) powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty (art. 6 ust. 2). Informacje o nieuiszczeniu należnej opłaty skarbowej przekazywane są organowi podatkowemu właściwemu w sprawie opłaty skarbowej (art. 11 ust. 1). Powyższe nie może jednak stanowić o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na to, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od uiszczenia opłaty. Niewniesienie opłaty skarbowej od wydania pozwolenia w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej skutkuje powstaniem zaległości podatkowej. Na powyższą decyzję ostateczną PGL LP Nadleśnictwo Z. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło przyjęcie w argumentacji decyzji błędnych i sprzecznych ze sobą definicji oraz cytatów z ustaw w większości niezwiązanych z przedmiotem sporu oraz błędną ich interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżące Nadleśnictwo podtrzymało zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podało, że: - przytoczona definicja drogi nie ma w sprawie zastosowania; istniejący dojazd pożarowy jest obiektem budowlanym, jak słusznie zauważył Wojewoda; obiektem budowlanym stał się w bliżej nieznaczonej historycznie dacie, gdyż wielokrotnie był przebudowywany i utwardzany za pomocą materiałów budowlanych i funkcjonuje on w sieci dróg pożarowych nadleśnictwa od wielu lat; - strona skarżąca nie kwestionuje, że to nie jest droga gruntowa, jedynie Starosta i Wojewoda usilnie starają podciągnąć ww. drogę (dojazd pożarowy) pod drogi publiczne i podpierają się błędnie ich definicjami; zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1991 r. Prawo o ruchu drogowym (art. 2 ust.2) drogi dzielą się na twarde (asfaltowe, klinkierowe, betonowe, z brukowca) i na drogi gruntowe i nie ma tu znaczenia czy są utwardzone, np. tłuczniem, żwirem, czy innym materiałem budowlanym, czy nieutwardzone. Pozostają one drogami gruntowymi i jako takie są oznaczane na mapach opiniodawczych, czy projektowych, ww. droga po przebudowie również pozostanie gruntowa i będzie nadal jako taka oznaczana na mapach; - drogi leśne jako drogi wewnętrzne nie posiadają wydzielonego geodezyjnie pasa drogowego z odrębnym numerem geodezyjnym (w odróżnieniu od dróg publicznych); zdaniem Nadleśnictwa, nie oznacza to wszakże, że nie posiadają takiego pasa; drogi pożarowe i leśne głównego przeznaczenia posiadają koronę drogi (podobnie jak drogi publiczne), czyli jezdnię z poboczami, rowy odwadniające, a także wyznaczoną tzw. granicę zalesienia - linię zalesienia /zadrzewienia; drogi takie posiadają zatem wszystkie cechy, takie jakie posiada pas drogowy przy drogach publicznych; w tej sprawie tylko w tym pasie prowadzone będą prace w ramach przebudowy, nie powstają tam nowe obiekty, nie odbywa się to kosztem lasu, ale jedynie przebudowywane są poszczególne elementy obiektu polegające na wzmocnieniu konstrukcji drogi, dostosowującej do parametrów wymaganych ustawą o zabezpieczeniu przeciwpożarowym; - organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wysokości opłaty skarbowej; w rozporządzeniu o opłacie skarbowej nie ma ograniczenia dotyczącego długości drogi dojazdowej, determinuje to tylko jej charakter, tym samym zdaniem Nadleśnictwa opłata został wniesiona prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że przesłanką i warunkiem wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jest stwierdzenie jego niezgodności z prawem materialnym lub naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem, ani podniesione w niej zarzuty, ani analiza akt postępowania i treści decyzji nie dają podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w sposób wskazany w tym przepisie. Istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia czy planowane przez stronę skarżącą roboty budowlane stanowią budowę drogi, czy tylko jej przebudowę - jak twierdzi skarżące Nadleśnictwo. Strona skarżąca organom orzekającym w sprawie zarzuciła bowiem niewłaściwą kwalifikację planowanych robót budowlanych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę z aprobatą odnosi się do stanowiska organów w świetle którego o przebudowie drogi, przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, można mówić w przypadkach, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową. Stanowisko Wojewody odpowiada bowiem poglądom wyrażanym w orzecznictwie, iż warunkiem przebudowy drogi rozumianej jako budowla wraz drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 458/16; z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14). Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7) jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak przyjmuje się w judykaturze, na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). Natomiast w ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Co do zasady budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, lecz wśród nich nie wskazuje się robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. Natomiast art. 30 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane zwalniający od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy przebudowy dróg. Przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane dotyczy w pierwszej kolejności zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, a w odniesieniu do dróg dopuszczona została możliwość zmiany charakterystycznych parametrów z zastrzeżeniem, że w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja pasa drogowego sformułowana została natomiast w ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 i jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że planowane przez stronę skarżącą zamierzenie inwestycyjne polega na budowie dojazdu pożarowego nr [...] w Leśnictwie S. , w Nadleśnictwie Z., o długości 3200 m, po istniejącej nieutwardzonej drodze gruntowej o szerokości 3-4,5 m wraz z poboczami o szerokości 0,5 -1,5 m i rowami odwodniającymi. W ramach planowanego przedsięwzięcia planuje się wykonanie następujących prac: - wykonanie w miejscach całkowicie nieutwardzonych podbudowy o grubości 20 cm, wraz z ułożeniem dwóch śladów z płyt betonowych ażurowych typu jomb o szerokości 1,0 m, uzupełnionych nawierzchnią tłuczniową z klińca łamanego granitowego lub bazaltowego o grubości 12,5 cm i szerokości około 3,5 m; - wykonanie około 300 m 11 szt. mijanek o szerokości 3,0 m i długości 21,0 m; - uzupełnienie istniejącej podbudowy w miejscach lokalnych zagłębień powstałych w wyniku eksploatacji drogi, poprzez utwardzenie klińcem granitowym lub bazaltowym; - odtworzenie lub wykonanie obustronnych poboczy o szerokości 0,75 m i zjazdów z drogi w miejscach prowadzenia gospodarki leśnej lub na potrzeby p.poż. z klińca kamiennego łamanego; - oczyszczenie i ewentualne odtworzenie istniejących rowów poprzez profilowanie dna i brzegów oraz wycinkę krzewów na powierzchni do 10 m2 i trawy; - oczyszczenie i ewentualna naprawa przepustów na rowach; - wzmocnienie podbudowy na całej długości drogi poprzez zastosowanie geosyntetyków (geosiatki i geotkaniny). Zakres robót przewidzianych do wykonania przez inwestora ma więc na celu zwiększenie nośności ww. drogi leśnej. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że utwardzenie ww. leśnej drogi gruntowej stanowi jej przebudowę, skoro dopiero wskutek planowych prac powstanie obiekt budowlany. W przypadku przebudowy nie mamy bowiem do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Z treści załączonych projektów zagospodarowania terenu wynika natomiast, że w części projektowanej drogi nastąpi zmiana usytuowania krawędzi drogi w stosunku do stanu istniejącego. Dostrzec też trzeba, że z treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego we wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. inicjujący postępowanie administracyjne dotyczył pozwolenia na budowę. Niewątpliwym jest także, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonują merytorycznej oceny projektu co do przyjętych w nim rozwiązań projektowych. Niemniej jednak, udzielając pozwolenia na budowę nie mogą poprzestać na zatwierdzeniu projektu budowlanego bez ustalenia, czy jego zakres obejmuje roboty budowlane wskazane we wniosku inwestora. W tym zakresie organ architektoniczno-budowlany dokonuje zestawienia projektowanych robót – ich zakresu – z przepisami prawa budowlanego, zawierającymi definicje poszczególnych rodzajów robót i na tej podstawie definiuje zakres zamierzenia inwestycyjnego. Reasumując wskazać należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.