II SA/Kr 987/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania skargę oddala. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 marca 1994 r. ([...]) Burmistrz Miasta R. zatwierdził dokumentację projektową obejmującą projekt techniczny budowlano – konstrukcyjny wraz z planem realizacyjnym oraz udzielił J. F. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce ew. [...] w [...] Postanowieniem z dnia 20 listopada 1995 r. ([...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z urzędu wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją. Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. ([...]) Starosta [...] w pkt 1. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta R. z dnia 7 marca 1994 r. z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji. Decyzją z dnia 19 października 2018 r. ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 maja 2018 r. w części dotyczącej stwierdzenia wydania decyzji Burmistrza Miasta R. z naruszeniem prawa oraz uchylił ww. decyzję w pkt 2. tj. w zakresie odmowy uchylenia ww. decyzji i orzekł w tej części, że ww. decyzji nie można uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynął termin określony w art. 146 §1 kpa. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/kr 1580/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 19 października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd podał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 19 października 2018 r. ([...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 9 maja 2018 r. ([...]) zostały skierowane m. in. do uczestnika S. M., który zmarł w dniu 15 marca 2018 r. Tym samym w toku postępowania administracyjnego S. M. utracił status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skutkiem skierowania zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej jest pozbawienie spadkobierców S. M. udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazano, obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, bowiem zostały one wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia jaki jest aktualny krąg stron postępowania (z uwzględnieniem następców prawnych S. M.) i ustalić ich prawidłowe adresy. Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. ([...]) na podstawie art. 151 §2, 146 §1 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.) Starosta [...]: I. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta R. z dnia 7 marca 1994 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w R. , dla J. F., II. orzekł, że nie można uchylić ww. decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 7 marca 1994 r., gdyż od dnia jej doręczenia upłynął termin określony w art. 146 § 1 kpa. Organ wskazał, że A. M. wskazał spadkobierców po zmarłym J. M. i poinformował, że J. M. jest również ustawowym spadkobiercą po zmarłej B. F.. Organ dodał, że w trakcie postępowania A. M. poinformował, że ustawowym spadkobiercą po B. F. jest również W. F.. Ustalono jednak, że W. F. nie żyje, a ustawowymi spadkobiercami są osoby uczestniczące w postępowaniu wznowieniowym. W dniu 12 lutego 2020 r. A. M. poinformował organ, że W. M. jest również ustawowym spadkobiercą po zmarłym W. M. oraz wniósł o ustalenie aktualnego adresu zamieszkania. W dniu 27 lutego 2020 r. poinformowano W. M. o toczącym się postępowaniu. W piśmie z dnia 25 listopada 2019 r Sąd Rejonowy w N. podał, że nie toczyło się postępowanie w sprawie unieważnienia Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 10 lutego 1982 r. Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z uzupełnionymi aktami sprawy. Organ I instancji ustalił, że na dzień wydania decyzji z dnia 7 marca 1994 r., właścicielami działki ewid. nr [...] obręb Nr [...] R. , była B. F. oraz W. M., tym samym Inwestor na etapie prowadzonego przez Burmistrza Miasta R. postępowania administracyjnego nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe decyzja Burmistrza Miasta R. o pozwoleniu na budowę z dnia 7 marca 1994 r. była dotknięta wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność. Zgodnie jednak z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. M.. Podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. F. w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto podniósł, ze organy bezpodstawnie przyjęły, że J. F. ma miejsce zameldowania przy ul. [...], [...] Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Pozwolenie na budowę z dnia 7 marca 1994 r., znak: [...], wydane zostało na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 5 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej tub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Starosta [...], po przeprowadzeniu analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie prawidłowo ustalił, że właścicielami działki ewid. nr [...] obr. Nr [...] Rabka-Słone, na dzień wydania decyzji z dnia 7 marca 1994 r., była B. F. oraz W. M.. Natomiast inwestor, na etapie prowadzonego przez Burmistrza Miasta R. postępowania, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. F., jako współwłaścicielka działki nr ew. [...] położonej w R. , dysponowała tą nieruchomością w 1 / 2 części. Nie mogła dysponować całością tej działki bez uzyskania zgody W. M. (drugiego współwłaściciela). Pismem z 18 czerwca 2020 r. (data wpływu to tut. organu) J. F. przesłał oryginał zaświadczenia z dnia 16 czerwca 2020 r., znak: [...] zgodnie z którym pod wskazanym powyżej adresem J. F. zameldowany jest od 15 kwietnia 1992 r., a więc ok. 2 lata przed wydaniem inkryminowanej decyzji. Zgodnie z art. 151 §2 kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei z przepisu art. 146 § 1 wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie wznowienie postępowania z urzędu nastąpiło z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w tym przepisie oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po bezskutecznej próbie odnalezienia akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta R. organ I instancji ustalił, że termin, o którym mowa w art. 146 §1 kpa, jest dniem wydania decyzji. Od daty wydania ww. decyzji tj. od 7 marca 1994 r. upłynęło 26 lat, zatem na mocy przepisu art. 151 § 2 kpa przedmiotowej decyzji nie można uchylić, w związku z upływem terminu o którym mowa w 146 §1 kpa. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania po ww. wyroku WSA organ l instancji ustalił, że spadek po B. F. nabyli: J. F., Z. F. oraz J. F.. Natomiast spadek po S. M. nabyli: Ł. M., B. M., R. M. oraz S. M.. Pozostali spadkobiercy (a zarazem strony niniejszego postępowania) ustaleni zostali na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów (str. 70, 75, 77, 89, 90,149, 171, 180, 187,188,189, 190, 191, 192, 194,199, 213 itd.). Na powyższą decyzję A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zgadzając się z rozstrzygnięcie zawartym w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Skarżący nie podniósł żadnego zarzutu, który nawiązywałby do podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji, podtrzymał jedynie twierdzenie, że J. F., czy też wcześniej jego matce, nie przysługiwał żaden tytuł prawny do działki nr [...]. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny opierając się na zgromadzonych i dostępnych dokumentach. Jak prawidłowo wskazał organ, przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymagały, aby inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku przeprowadzenia we wznowionym postępowaniu dowodów nieznanych w dacie wydawania kwestionowanej decyzji ostatecznej, organ potwierdził fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia z dnia 7 marca 1994 r., została wydana bez uprzedniego wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustaliły, i ta okoliczność znajduje potwierdzenie w dokumentach i we wpisach w księdze wieczystej [...] (elektroniczna przeglądarka Ministerstwa Sprawiedliwości), że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę B. F. była jedynie w ˝ współwłaścicielką działki nr [...], co oznacza, że nie mogła skutecznie przekazać synowi J. F. pełnego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie więc decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Bez względu jednak na tę okoliczność, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać uchylona. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyny wskazanej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wprawdzie, wobec braku akt postępowania, nie jest możliwe ustalenie dokładnej daty doręczenia decyzji z dnia 7 marca 1994 r., ale przyjąć należy, że nastąpiło to przed dniem 12 kwietnia 1994 r., czyli przed datą rozpoczęcia robót budowlanych (zapis w dzienniku budowy – k.41 akt I instancji). Upływ 5 lat oznacza konieczność odmowy uchylenia decyzji ostatecznej bez względu na to, kiedy postępowanie tą decyzją zakończone, wznowiono. Opieszałość organu w zakończeniu wznowieniowego postępowania, jakkolwiek doprowadziła do bezskutecznego upływu wskazanego terminu, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, dlatego, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.