I OW 148/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Łabunie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Łabunie a Burmistrzem Miasta Wałcz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.G. z dnia 9 marca 2020 r. o udzielenie pomocy w formie pobytu dla Z.G. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...] postanawia: 1. oddalić wniosek, 2. oddalić wniosek Burmistrza Miasta Wałcza o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 maja 2020 r. Wójt Gminy Łabunie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Wałcz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.G. w sprawie przyznania pomocy w formie pobytu dla małoletniej Z.G. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 12 marca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałczu wpłynęło pismo W.G. przebywającej tymczasowo w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach z wnioskiem o udzielenie jej córce Z.G. pomocy w formie pobytu ww. domu. Podstawę prawną do rozpoznania wniosku jest § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz.U. 2005, nr 43, poz. 418, dalej "rozporządzenie"). W.G. z dniem 7 marca 2020 r. osiągnęła pełnoletniość i stała się opiekunem prawnym swojego dziecka. We wniosku wskazała, że w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach będzie przebywać do 29 sierpnia 2020 r. Jednocześnie z akt wynika, że W.G. wcześniej mieszkała w Wałczu, gdzie była zameldowana pod adresem: ul. [...]. Natomiast przed umieszczeniem w Domu przybywała w Palcówce Opiekuńczo-Wychowawczej w Szubinie od 13 lutego 2017 r. do 30 sierpnia 2019 r. Pismem z 16 marca Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałczu uznając się za organ niewłaściwy przekazał sprawę do rozpoznania Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łabuniach. Tenże zwrócił wniosek uznając się za niewłaściwy. Następnie Dyrektor MOPS w Wałczu przekazał ponownie wniosek do GOPS w Łabuniach celem złożenia przez ten podmiot wniosku o rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji Wójt Gminy Łabunie wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze wskazaniem Burmistrza Miasta Wałcz, jako organu właściwego. Organ powołał się przy tym na treść art.101 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) oraz podnosząc, że matka małoletniej nie mieszkała i nie zamierza mieszkać na terenie gminy Łabunie. Jak wskazała sama w złożonym wniosku w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach przebywa jedynie czasowo, zaś po jego opuszczeniu zamierza się osiedlić wraz z dzieckiem na terenie Miasta Wałcz. Jednocześnie wskazano, że W.G. wraz z małoletnią córką Z.G. w toku sprawy opuściła Dom dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach i obecnie przebywa w innej miejscowości. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Wałcz (pismo z 20 sierpnia 2020 r.) wniósł o oddalenie wniosku oraz o przyznanie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wnioskodawczynią w niniejszej sprawie jest małoletnia Z.G. reprezentowana przez matkę W.G., która w czasie, gdy wpłynął wniosek, przebywała w Domu w Łabuniach (od 30 sierpnia 2019 r.) na podstawie decyzji z 20 sierpnia 2019 r. wydanej przez Starostę Zamojskiego. Ten organ wydał także decyzję o braku obowiązku odpłatności za pobyt W.G. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach. Tym samym organ, który uznał swoją właściwość w zakresie matki małoletniej powinien od razu wydać decyzję również w zakresie pobytu jej małoletniej córki Zuzanny. W zakresie wydania decyzji o skierowaniu na pobyt w ośrodku małoletniego dziecka nie powinien orzekać inny organ, niż ten, który uznał swoją właściwość i wydał decyzję w zakresie pobytu matki dziecka. Bez znaczenia są także same deklaracje W.G., że powróci ona do Wałcza. Co więcej z ustaleń pracownika socjalnego MOPS w Wałczu wynika, że zamieszkuje ona obecnie na terenie miasta Słupsk z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 . - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Łabunie i Burmistrzem Miasta Wałcz jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wprawdzie wnioskodawcą w sprawie, jak zauważył Burmistrz Miasta Wałcz, jest małoletnia Z.G. w imieniu, której występuje matka W.G., lecz zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Jak słusznie podniósł Wójt Gminy Łabunie pobytu W.G. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach nie można przyjąć jako miejsca zamieszkania małoletniej Z.G. i jej matki W.G. (zob. postanowienia NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OW 54/16, z 24 września 2014 r., sygn. I OW 86/14). Jednocześnie oba organy pozostające w sporze przyznają, że w toku postępowania W.G. wraz z córką opuściły Dom dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Łabuniach i jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego MOPS w Wałczu przebywa/zamieszkuje ona obecnie na terenie miasta Słupsk z zamiarem stałego pobytu. Nadto w decyzji Starosty Zamojskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r., nr [...] wskazano jako adres W.G. (i jej córki małoletniej Z.G.): ul. Z[...]. W odniesieniu do problemu zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania żaden przepis obowiązującej ustawy o pomocy społecznej nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Fakt zmiany miejsca zamieszkania wiąże się w takiej sytuacji ze zmianą organu właściwego do ustalenia tego prawa. Jak wskazano w doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, s. 184). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy strona w toku postępowania zmieniła miejsce zamieszkania, z uwagi na brak regulacji w tym zakresie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, należy stosować odpowiednio zasady dotyczące właściwości miejscowej organu wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania w toku postępowania, to organ powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 106). Dla ustalenia właściwości organu w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania administracyjnego decydujące będzie zatem miejsce zamieszkania strony na dzień ustalenia tego prawa. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż sprawa powinna być przekazana organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Skoro małoletnia Z.G. i jej matka W.G. nie miały i nie mają miejsca zamieszkania w Gminie Łabunie, jak również nie zamieszkują obecnie w Wałczu, to oznacza, że ani Wójt Gminy Łabunie, ani Burmistrz Miasta Wałcz nie są właściwi obecnie do załatwienia wniosku Z.G. Żaden ze wskazanych organów nie jest organem właściwym ze względu na aktualne miejsce zamieszkania wnioskodawczyni. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt. 2 k.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. Wniosek Burmistrza Miasta Wałcz o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku Wójta Gminy Łabunie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.