I OSK 4264/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 320/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: 1) odrzucić skargę kasacyjną, 2) zwrócić Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii z budżetu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 2645 zł (słownie: dwa tysiące sześćset czterdzieści pięć złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 320/18 uwzględnił skargę K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej K. S. kwotę 16 106 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w powiecie grodziskim, w gminie Z., obręb [...] Oddział, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,6105 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w R. do węzła P. z drogą wojewódzką nr [...] w [...] od km 420+100 do km 430+000. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1 175 203,00 zł, za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w powiecie g., w gminie Z., obręb [...] Oddział, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6105 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w R. do węzła P. z drogą wojewódzką nr [...] w [...] od km 420+100 do km 430+000, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt 1, czyli o kwotę 58 760,15 zł oraz w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Decyzja została wydana na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyznaniem odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Skarżąca wniosła o ustalenie odszkodowania na jej rzecz w wysokości przynajmniej 1 678 875,00 zł, a tym samym powiększeniu tak wskazanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, o kwotę 83 943,75 zł. Jednocześnie wniosła o sporządzenie nowego operatu szacunkowego mogącego stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...] marca 2017 r. przez rzeczoznawcę M. J. jest zgodny z art. 134, art. 135 ust. 5 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wskazano, że spełnia on wszelkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Słusznie określono wartość szacowanej nieruchomości w oparciu transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę produkcyjną, usługową i przemysłową, czyli w oparciu o aktualny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że stan nieruchomości został określony w protokole oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2017 r. przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Protokół został podpisany przez byłą właścicielkę nieruchomości K. S. Ponadto właścicielka sporządziła samodzielnie spis roślin znajdujących się na nieruchomości, co wynika z protokołu. K. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał, że zarówno organ I instancji jak i odwoławczy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego w sprawie w zakresie stanu nieruchomości (nasadzeń i naniesień) i wydały rozstrzygnięcie na podstawie operatu sporządzonego z naruszeniem § 56 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia i art. 134 ust. 2 u.g.n., który nie opisuje faktycznego stanu nieruchomości. Ponadto operat został sporządzony z naruszeniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1-3 i 56 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. Mianowicie niezrozumiałe jest twierdzenie rzeczoznawcy, że nie był w stanie określić zasady korzyści dla wywłaszczanego gruntu, ponieważ na terenie całego powiatu g. nie odnotowano transakcji kupna-sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi ekspresowe, natomiast opierając się na własnym doświadczeniu oraz obserwacji rynków drogowych na terenie innych podobnych powiatów, stwierdził, że grunty drogowe przeznaczone pod drogi ekspresowe są praktycznie zawsze tańsze od gruntów budowalnych. Biegły powyższego twierdzenia nie poparł żadnymi danymi i analizami, co – jak podkreślił Sąd - nie pozwala zweryfikować operatu w tym zakresie. Niezrozumiałe jest także nieprzedstawienie przez rzeczoznawcę informacji czy na terenie, np. sąsiednich powiatów i województwa, odnotowano transakcje w zakresie gruntów nabywanych pod drogi ekspresowe, tym bardziej, że analizę gruntów budowlanych biegły rozszerzył na tereny całego powiatu g. oraz sąsiednich z., p., p. W tej sytuacji wątpliwości budzi brak odniesienia się w operacie do rynku lokalnego i regionalnego gruntów zakupionych pod drogi ekspresowe. Sąd I instancji podzielił pogląd przestawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2568/13), zgodnie z którym pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organy, co w ocenie Sądu mogło wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto Sąd uznał, że dokonując oceny operatu szacunkowego zgodnie z art. 80 K.p.a. organ nie może powoływać się na wiedzę specjalną biegłego, gdyż to organ prowadzi postępowanie dowodowe i powinien czuwać, aby operat spełniał wszystkie wymagania formalne, był oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i właściwym doborze nieruchomości podobnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten obliguje do przyjęcia w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości cen transakcyjnych wynikających z alternatywnego przeznaczenia (przeznaczenie drogowe), pomimo przeprowadzenia prawidłowej analizy wyrażonej w ww. przepisach "zasady korzyści" wykazującej, że ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem szacowanej nieruchomości są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w tym w szczególności znajdującego się w operacie szacunkowym opisu części składowych nieruchomości pomimo, że uzyskane wyjaśnienia okazały się kompletne i wystarczające do zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji i o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. K. S. w piśmie z [...] października 2020 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie doręczenie orzeczenia z uzasadnieniem nastąpiło w dniu [...] maja 2018 r., a więc trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął w dniu [...] czerwca 2018 r. Data doręczenia przesyłki zawierającej odpis nieprawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem do rąk pełnomocnika Ministra Inwestycji i Rozwoju B. Z. (pełnomocnictwo k. 28 akt sądowych) na adres siedziby organu jednoznacznie wynika z podpisów i pieczątki złożonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sądowych sprawy (k. 67). Skarga kasacyjna została natomiast wniesiona w dniu [...] czerwca 2018 r., co wynika z daty stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, w której nadano skargę kasacyjną (k. 74). Oznacza to, że skarga kasacyjna została wniesiona po terminie zakreślonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 178 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał jednak wydania postanowienia w tym przedmiocie, skargę kasacyjną jako spóźnioną zobligowany był odrzucić Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 180 w związku z art. 178 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia na podstawie art. 180 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. O zwrocie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie do wniosku K. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Przepis ten zatem nie reguluje zwrotu kosztów postępowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, który został uregulowany w Dziale V dotyczącym zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Z tego powodu na podstawie przytoczonego na wstępie przepisu nie było możliwie orzekanie o zwrocie kosztów zastępstwa prawnego przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na jej rzecz. Ponadto zwrot kosztów na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej nie znajduje się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 209 P.p.s.a., zgodnie z którym wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w przywołanych przepisach. Tylko w wymienionych przypadkach, wśród których żaden nie reguluje zwrotu kosztów związanych z odpowiedzią na skargę kasacyjną, sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że pismo skarżącej z [...] października 2020 r. nie mogło stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną z powodu uchybienia 14-dniowemu terminowi do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, określonemu w art. 179 P.p.s.a., a tym samym wniosek w nim zawarty o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być skuteczny.