VII SA/Wa 271/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. D.i H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. D.i H. M. solidarnie kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE VII SA/Wa 271/17 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem nr [...] dnia [...] września 2016r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 57 ust 7, w związku z art. 59 f ust. 1-3, art. 59g ustawy z dnia 07.07.1994r - Prawo Budowlane wymierzył inwestorom M. D.i H. M. karę w wysokości 50. 000 złotych (słownie : pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części magazynowej na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie na działce ozn. nr ew. [...] przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu [...].05.2016r. zostały przeprowadzone oględziny na I piętrze budynku podczas, których komisja ustaliła fakt przystąpienia do użytkowania części I piętra w budynku jako pomieszczenia biurowego przez Państwową Inspekcję Pracy, Oddział w C. od [...].05.2016r. (wykonano dokumentacje zdjęciową). W trakcie obowiązkowej kontroli w dniu [...].09.2016r. w pomieszczeniach nie było pracowników Państwowej Inspekcji Pracy lecz na biurkach nakrytych folią na i w regałach znajdowały się dokumenty oraz komputery. Ponadto na stronie internetowej Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. widnieje informacja, że siedzibą Państwowej Inspekcji Pracy Oddział C. jest obiekt przy ul. [...] w C. oraz mapka dojazdu do siedziby Inspektoratu. Z uwagi na zaistniały stan faktyczny i prawny organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 57 ust.7 - ustawy Prawo budowlane z 1994r., zobligowany był do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszym przypadku, zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, do naliczenia kary przyjęto: współczynnik kategorii obiektu (k) ( dla kategorii XVIII-budynki magazynowe) - 10,0, współczynnik wielkości obiektu (w) -1,0 stawkę opłaty (s) - 500zł (art. 59f ust 2). Karę wyliczono w następujący sposób: (k x w x s) x 10 = 10 x1,0 x 500) x 10 = 50.000,00 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( WINB ) po rozpatrzeniu zażalenia M. D.i H. M postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r, Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Nr [...] z dnia [...].09.2016r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...].05.2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynął wniosek M. D.i H. M o udzielenie pozwolenia na użytkowanie I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w C.. Organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].05.2016 r. oględziny I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie, a następnie decyzją z dnia [...].06.2016 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. [...]WIŃB decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].09.2016 r. kontrolę obowiązkową I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. Następnie PINB w C. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2016 r. wymierzył inwestorom - M. D.i H. M karę w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części magazynowej na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. [...] WINB wskazał, iż z protokołów kontroli z dnia [...].05.2016 r. i z dnia [...].09.2016 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że w dniu w/w kontroli budynek był użytkowany. O użytkowaniu świadczą, zgromadzone w w/w budynku meble, komputery, kserokopiarka, artykuły biurowe, kwiaty. Nad wejściem do tej części budynku (od strony północnej) zawieszona była tablica z napisem Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w W., Oddział w C.. Ponadto [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. poinformowało organ nadzoru budowlanego, że Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w C. wynajmowała lokale biurowe w ich biurowcu do dnia [...].04.2016 r. Zdaniem [...] WINB na uwzględnienie nie zasługuje zarzut, że budynek nie był przez inwestorów użytkowany jak twierdzili skarżący w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie, że " (...) zarówno w protokole kontroli obowiązkowej z dnia [...] września 2016 r., jak i protokole oględzin z dnia [...] maja 2016 r. nie zostało stwierdzone wykonywanie prac biurowych, które świadczyć mogłoby o użytkowaniu pomieszczeń w sposób określony w projekcie. Nie stwierdzono przebywania ludzi, którzy owe prace mieliby wykonywać. Zebrany materiał dowodzi wyłączenie ustawienia mebli biurowych, zamontowania urządzeń i przyborów zapewniających pracę, co można zbiorczo określić jako przygotowanie pomieszczeń biurowych do użytkowania". Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, że w pomieszczeniach tych nie świadczono pracy. Skoro z ustaleń organu powiatowego wynika, iż do dnia [...].04.2016 r. siedzibą Oddziału [...] Państwowej Inspekcji Pracy były lokale [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. to po tej dacie inspekcja ta swoją siedzibę przeniosła do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Z uwagi na brak możliwości zawieszenia działalności instytucji państwowej, która ma swoją siedzibę i do dnia wydania pozwolenia na jej użytkowanie pełniła swoją funkcję tj. nie zaprzestała działalności. W związku z powyższym bezspornym pozostaje fakt użytkowania części magazynowej na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. właściwie wyliczył kwotę kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. D.i H. M domagając się uchylenia obu zaskarżonych postanowień i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a,, oraz art. 40 § 2 k.p.a,, i 107 § 3 w zw. z art. 126, poprzez: - nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - naruszenie zasady oficjalności doręczeń - postanowienie organu II instancji nie zostało doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, - fakt, że dana okoliczność nie została udowodniona w sposób nie budzący wątpliwości, - bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-2, ust. 4 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, poprzez błędne arbitralne przyjęcie, iż skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że organ uchybił terminowi przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a gdyż skarżący w dniu [...] kwietnia 2016r złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a kontrola została przeprowadzona dopiero w dniu [...] maja 2016r. Podczas tej kontroli stwierdzono, cyt: inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, pomieszczenie magazynowe na pierwszym piętrze zostało przystosowane na pomieszczenie biurowe (...). W chwili obecnej piętro budynku jest użytkowane na cele biurowe przez Państwową Inspekcję Pracy Oddział w C. od dnia [...].05.2016r". W związku z powyższymi ustaleniami decyzją nr [...] z [...].06.2016r. ( po [...] dniach od oględzin) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...].08.2016r uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na nieprawidłowości poczynione w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. Jak bowiem wynika z akt sprawy zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013r. projekt budowlany zamienny obejmował zmianę konstrukcji dachu i rozbudowę budynku, nie zmieniając przy tym zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu przewidzianej w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. - jako cześć biurowa. - nie było zatem potrzeby przeprowadzania tzw. postępowania naprawczego i generowania niepotrzebnych kosztów (projektu budowlanego zamiennego) po stronie inwestorów. Następnie w dniu [...].09.2016r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzili obowiązkową kontrolę, o której mowa w ww. art. 59 a Prawa budowlanego. We wnioskach końcowych ww. protokołu zapisano: "podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono, że w wykonanych pomieszczeniach znajdują się meble biurowe i dokumenty na regałach". Po przeprowadzeniu ww. kontroli obowiązkowej w dniu [...].09.2016r. wydano decyzję nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części I piętra o pow. użytkowej 457,29m2 w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie uznając, że obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem skarżących skoro udzielając pozwolenia na użytkowanie organ stwierdził, że rozbudowa obiektu została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, tym samym uznał, że zamierzony w projekcie sposób użytkowania to funkcja biurowa (tj. kat. obiektu - XVI). Tymczasem organ nałożył na inwestorów karę za przystąpienie do użytkowania części magazynowej na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. przyjmując do wyliczenia kary współczynnik "k" dot. budynków magazynowych - kategoria obiektu XVIII. W ocenie skarżących brak jest w aktach sprawy dowodów na fakt przystąpienia do użytkowania z dniem [...].05.2016r. Stwierdzenie, że w pomieszczeniach znajdowały się dokumenty jest również twierdzeniem bez pokrycia - zakładając, że inspektorzy nie sprawdzali zawartości segregatorów czy teczek znajdujących się w kontrolowanych przez nich pomieszczeniach. Ponadto informacja zawarta na stronie internetowej ww. instytucji odnośnie siedziby nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie - nie zawiera informacji (m.in. w postaci zaznaczenia na rzutach budynku w których konkretnie pomieszczeniach). W pomieszczeniach nie było pracowników, a komputery i dokumenty były przykryte folią. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że Państwowa Inspekcja Pracy- Inspektorat w C. mogła dopiero dokonać zmiany siedziby, co trzeba odróżnić od kwestii trwałego użytkowania najmowanego lokalu. Natomiast sam fakt umieszczenia na obiekcie tablicy informacyjnej nie przesądza o rozpoczęciu użytkowania obiektu. Ponadto zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone pełnomocnikowi H.M., pomimo, że pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy (postanowienie organu I instancji zostało skierowane do pełnomocnika). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem zasad postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wymierzył skarżącym M. D.i H. M karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części magazynowej na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie przyjmując, że część pierwszego piętra jest użytkowana jako pomieszczenia biurowe przez Państwową Inspekcję Pracy - Oddział w C.. Do wyliczenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania organ przyjął współczynnik kategorii obiektu dla kategorii XVIII-budynki magazynowe wynoszący 10. Zdaniem organu nadzoru budowlanego fakt nielegalnego użytkowania wynika z przeprowadzonych w dniu [...].05.2016r oględzin i wykonanej dokumentacji zdjęciowej oraz przeprowadzonej w dniu [...].09.2016r obowiązkowej kontroli. Analizując przywołany przez organ dowód w postaci protokołu oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016r stwierdzić należy, iż oględzin tych dokonano przy udziale skarżącego H. M. i H. K. będącego kierownikiem budowy. Z zapisów protokołu wynika, że cyt " inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, pomieszczenie magazynowe na I piętrze zostało przystosowane na pomieszczenie biurowe, wraz z sanitariatami wykonane zostały instalacje: wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektryczne, wodno-kanalizacyjne i c.o. W chwili obecnej piętro budynku jest użytkowane na cele biurowe przez Państwową Inspekcję Pracy Oddział w C. od dnia [...] maja 2016r. Inwestor oświadczył, że w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...].02.2002r na I piętrze zaprojektowane były pomieszczenia biurowe". Protokół kontroli po odczytaniu został przez skarżącego podpisany i H. M.pokwitował jego odbiór. Do protokołu została dołączona dokumentacja zdjęciowa. Natomiast z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].09.2016r przy udziale pełnomocnika inwestora U.O. wynika, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdzone nieistotne odstąpienia polegały na wykonaniu ścianek działowych i przystosowaniu pod pomieszczenia biurowe i pomieszczenia socjalne całej pozostałej części I piętra. Stwierdzono, że w wykonanych pomieszczeniach znajdują się meble biurowe i dokumenty na regałach. Pełnomocnik H. M. oświadczył, że " nie ma wiedzy o wynajmie pomieszczeń biurowych". Zapisy zawarte w obu protokołach oraz wykonana dokumentacja zdjęciowa pozwalały organom nadzoru budowlanego na ustalenie faktu przystąpienia do użytkowania części I piętra w budynku jako pomieszczenia biurowego przez Państwową Inspekcję Pracy- Oddział w C. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co nastąpiło decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] września 2016r. Pomimo, że w pomieszczeniach nie było pracowników to o użytkowaniu świadczą, zgromadzone meble, biurka nakryte folią komputery, kserokopiarka, artykuły biurowe i kwiaty. Ponadto nad wejściem do tej części budynku (od strony północnej) zawieszona była tablica z napisem Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w W., Oddział w C.. Ustalając fakt przystąpienia do użytkowania organ nadzoru budowlanego dysponował także informacją uzyskaną od [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. które poinformowało, że Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w C. wynajmowała lokale biurowe w ich biurowcu do dnia [...].04.2016 r. Z uwagi na brak możliwości zawieszenia działalności instytucji państwowej zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego, że po dniu [...].04.2016r Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w C. nie zaprzestała działalności lecz ją kontynuowała w pomieszczeniach biurowych usytuowanych na I piętrze w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. Na stronie internetowej Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. widnieje informacja, że siedzibą Państwowej Inspekcji Pracy Oddział C. jest obiekt przy ul. [...] w C. oraz mapka dojazdu do siedziby Inspektoratu. Naruszenie zasad postępowania ( art. 7 kpa i 77§ 1 kpa ) dotyczy wyłącznie braku wyjaśnienia zamierzonego w projekcie sposobu użytkowania pierwszego piętra rozbudowanego pawilonu handlowego i związanej z tym przyjętej przez organ kategorii obiektu. Już w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016r skarżący oświadczył, że w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...].02.2002r na I piętrze zaprojektowane były pomieszczenia biurowe. Pomimo tego przyjęto, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę gdyż projektowane pomieszczenie magazynowe na I piętrze zostało przebudowane na pomieszczenia biurowe. Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. Następnie decyzja ta została uchylona decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016r, nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzenie sprawy organ I instancji przeprowadził w dniu [...].09.2016r obowiązkową kontrolę stwierdzając, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, które to ustalenie pozwoliło na wydanie w dniu [...] września 2016r decyzji nr [...] udzielającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie I piętra w rozbudowanym pawilonie handlowym i magazynie. Skoro udzielając pozwolenia na użytkowanie organ stwierdził, że rozbudowa obiektu zrealizowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to tym samym przyjął, że zamierzony w projekcie sposób użytkowania to funkcja biurowa ( kat. obiektu XVII ). Tymczasem organ nałożył na inwestorów karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części magazynowej na I piętrze przyjmując do wyliczenia kary współczynnik dotyczący budynków magazynowych ( kat. obiektu XVIII ). Zarzut dotyczący wadliwego ustalenia kategorii obiektu został powtórzony w skardze i w ocenie sądu wymaga dokładnego wyjaśnienia. Organ odwoławczy powinien więc odnieść się do tego zarzutu i wyjaśnić kwestię dotyczącą przyjętej kategorii obiektu. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.