II SA/Gl 748/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Z akt sprawy wynika, że M. K. (skarżąca), wnioskiem z dnia 23 stycznia 2020 r., wystąpiła do organu I instancji o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką. M. K. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, z powodu nie spełnienia warunków zawartych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej "u.ś.r"). Podkreślił, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 23 stycznia 2020 r. wynika, że od kilkunastu lat posiada ona prawo do emerytury. ZUS w S. w piśmie z dnia [...] r. potwierdził, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne od [...] r. i podlega ubezpieczeniu z tego tytułu. Organ I instancji wyjaśnił, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że oczekuje "zrozumienia jej krzywdy i rekompensaty". W uzasadnieniu podkreśliła, że jest mamą niepełnosprawnej córki. Po ukończeniu szkoły [...] skarżąca pracowała 26 lat jako [...]. Obecnie, po waloryzacji emerytury otrzymuje 1450 zł emerytury podczas, gdy nigdy nie pracujący rodzice dziecka niepełnosprawnego otrzymują świadczenie w wysokości 1830 zł. Zdaniem skarżącej taka sytuacja jest wysoce niesprawiedliwa. Wskazała, że z orzeczenia lekarskiego wynika, iż jej córka wymaga wsparcia innych osób, co jest tożsame z koniecznością sprawowania całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Przytoczyło w szczególności treść przepisów art. 17 ust. 1, 1b i 5 pkt 1a u.ś.r. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Ustalone prawo do emerytury wklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło, że rozumie trudną sytuację skarżącej, ale ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. Odnosząc się do treści odwołania, a także stanowiska części judykatury wskazującej na możliwość przyznania świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą SKO stwierdziło, że nie podziela tego poglądu. Dalej stwierdziło, że podziela stanowisko prezentowane przez inną linię orzecznictwa, w której prezentowany jest pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. sfomułowany jest w sposób nie budzący wątpliwości, co nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgodziła się z decyzją SKO. Zauważyła, że opieka nad osobą niepełnosprawna wymaga dodatkowych środków finansowych i wsparcia W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, (...). Ponieważ skarżąca – co jest w sprawie bezsporne - ma ustalone prawo do emerytury, organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Dostrzec należy, akcentowaną w tych wyrokach, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku uznając, że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana są uzasadnione. W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19 NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w cytowanym wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz wraz z przedstawionym w tymże wyroku sposobem rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem na rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne NSA uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W ten sposób doszło w ocenie Sądu zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i 79a K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".