II SA/Po 298/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r. (zmienionego w dniach [...] czerwca 2019 r. i [...] czerwca 2019 r.), ustalił na rzecz B. K. warunki zabudowy działki nr [...], położonej w [...], przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej rozbudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego o powierzchnię mieszkalną. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2019 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek w sprawie wydania warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W konsekwencji, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."), urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wokół działki, której dotyczy wniosek wyznaczono obszar analizowany. W tym przypadku za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid. [...], której szerokość wynosi 3,1 m. Ze względu na to, że trzykrotność szerokości frontu działki wynosi mniej niż 50,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 R.w.n.z., należało przyjąć odległość 50 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono przy tym przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego. W granicach obszaru analizowanego uwzględniono zabudowane działki geodezyjne, oznaczone numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] oraz nieruchomości składające się z działek oznaczonych numerami ewid.: (1) [...]; (2) [...], [...] oraz (3) [...], [...]. Odnosząc się do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji wskazał, że warunek ten jest spełniony. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np.: na działce oznaczonej nr ewid. [...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np.: na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...]), budynki garażowo - gospodarcze (np.: na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Ze względu na różny układ zabudowy odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 R.w.n.z. Korzystając z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, dla nowej zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,3 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]. Tak wyznaczona linia stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy, przy której usytuowany jest budynek mieszkalny na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Natomiast dla wyznaczenia wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z powierzchnią nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami ewid.: (1) [...], [...]; (2) [...], [...]; (3) [...], [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,3%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,8% (na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 10,0% (na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Wskaźnik istniejącej zabudowy zadeklarowany przez wnioskodawcę wynosi 100 m2, co daje 59,53%. Wskaźnik zabudowy po realizacji przedmiotowej inwestycji, ale bez powierzchni budynków garażowych przeznaczonych do rozbiórki, przyjmie wartość 66,79% (powierzchnia zabudowy będzie wynosić 112,2 m2). Zatem wskaźnik jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego. Jednak planowana wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie przekracza maksymalnej wartości parametru w obszarze objętym analizą. Biorąc powyższe pod uwagę, odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i na podstawie § 5 ust. 2 R.w.n.z. ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 66,79%. Dalej organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 2,3 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 15,1 m (budynek zlokalizowany na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 8,0 m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków). W toku analizy stwierdzono, że wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej budynku mieści się w przedziale między minimalną, a maksymalną wartością stwierdzoną w obszarze analizowanym. W związku z tym odstąpiono od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla części rozbudowywanej wynoszącą: 3,34 m z tolerancją do 20%, tj. od 2,7 m do 4,0 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 2,5 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]) do 7,0 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Zgodnie z § 7 ust. 4 R.w.n.z. ustalono dla rozbudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą do 6,0 m. Przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym. Następnie organ I instancji zauważył, że budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki garażowo - gospodarcze, istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami płaskimi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) oraz dachami stromymi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Zgodnie z § 8 R.w.n.z. ustalono dla rozbudowy realizację dachu płaskiego, o nachyleniu połaci dachowych do 18° i wysokością wnioskowanego budynku maksymalnie 6,0 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Przyjęta geometria dachu wraz z wysokością znajdują analogię w obszarze analizowanym. Organ I instancji wskazał również, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (dla nowej zabudowy ustalono się obsługę komunikacyjną zjazdem z drogi powiatowej - [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid.[...], przez działkę oznaczoną nr ewid. [...]), a także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. G. i B. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do 66,79 %. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,3%. Tymczasem wskaźnik ten został przyjęty na podstawie działek nr ewid.[...], [...] (działka nr ewid.[...] znajduje się poza terenem analizowanym), na których znajduje się budynek mieszkalny oraz budynki warsztatowo – usługowe. Przyjęcie wskaźnika zabudowy działek nr ewid.[...], [...] dla działki o zabudowie mieszkaniowej jest niewłaściwe i nieracjonalne. Przy przyjęciu wskaźnika zabudowy organ I instancji winien wziąć pod uwagę istniejącą zabudowę mieszkaniową przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowane zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono bowiem, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa. W kontekście ustalonej linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że budynki są zlokalizowane w odległości od 4,7 m do 7,1 m od frontowej granicy działki. W opinii organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy na poziomie ok. 6,3 m od frontowej granicy działki nr [...]. Odnosząc się do wskaźnika intensywności zabudowy Kolegium wyjaśniło, że z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 24,3 %, a kształtuje się od 10 % - działka nr [...] do 66,8 % - działki nr [...]. Planowana inwestycja wraz z zabudową istniejącą (po rozbiórce garaży) na działce ma wynosić około 66,79% w stosunku do powierzchni działki, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Organ I instancji wbrew twierdzeniom odwołujących prawidłowo zatem zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] na 66,79%, tj. w parametrze wyższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej. Dalej Kolegium stwierdziło, że jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 13 m, a kształtuje się od 3,1 m (działka nr [...]) do 15,1 m (działki nr [...]). Mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazując wartość na poziomie 3,34 m z tolerancją do 20%. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że skoro budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość elewacji frontowych od 2,5 m do 7 m, organ I instancji prawidłowo ustalił dla projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wysokość do 6 m. Z uwagi na fakt, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi oraz dachami stromymi, Kolegium uznało również, że organ I instancji zasadnie określił geometrię dachu poprzez wskazanie dachu płaskiego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołujących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, Burmistrz Miasta [...] zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie Kolegium wskazało odwołującym, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W skardze z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. G. i B. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: § 5 ust. 1 i 2 R.w.n.z. przez brak szczegółowej analizy i uzasadnienia odstępstwa średnich wartości wskaźnika zabudowy, § 3 ust. 1 R.w.n.z. przez sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej, art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wnikliwej oceny analizy urbanistycznej, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nieprawidłową ocenę analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w rozpoznawanej sprawie organy uwzględniły w analizie urbanistycznej działkę nr [...], która znajduje się poza obszarem analizowanym. Jest to zarazem działka o najwyższym wskaźniku zabudowy (66,8 %), zabudowana budynkami służącymi prowadzonej działalności gospodarczej. Nie powinna być więc uwzględniona przy określaniu dopuszczalnych parametrów inwestycji. Dalej skarżący wskazali, że średnia wartość wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 24,3 %. Organ I instancji ustalając wartość wskaźnika dopuszczalnej zabudowy ustalił jego wartość w odniesieniu do wartości granicznych, tj. na poziomie 66,79%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże ani decyzja, ani analiza urbanistyczna nie wskazują na żadne przesłanki, które pozwoliły na przyjęcie takiego rozwiązania. Poza przytoczeniami wartości liczbowych organ nie podał żadnych przyczyn pominięcia średniego wskaźnika zabudowy. Jest to o tyle istotne, że inwestycja ma charakter mieszkaniowy, a działki (również działki poza obszarem analizy) o tak wysokim poziomie zabudowy nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, a ponadto są zabudowane budynkami gospodarczymi. Nadto zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na brak odniesienia przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Skarżący wprost wskazali na objęcie analizą działki, która w ich ocenie znajduje się poza obszarem analizowanym, do czego nie odniósł się w żadne sposób organ odwoławczy. Był to jeden z najistotniejszych argumentów odwołania, a pozostał bez merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], którą ustalono na rzecz B. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego o powierzchnię mieszkalną na działce nr ewid. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. W rozpoznawanej sprawie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego za front działki przyjęto granicę z działką nr [...], poprzez którą działka ma dostęp do [...], stanowiącej działkę nr [...]. Jego szerokość wynosi 3,1 m, wobec czego stosownie do § 3 ust. 2 R.w.n.z. zasadnie przyjęto odległość 50 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. W przypadku, w którym linia rozgraniczająca obszar analizowany przecięła wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie uwzględniono powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. W analizie wskazano wyraźnie, które działki geodezyjne zostały uwzględnione w obszarze analizowanym, a ponadto urbanista wyjaśnił, że działki nr [...] [...] oraz [...] i [...], a także [...] i [...] stanowią nieruchomości składające się z tych działek i zostały uwzględnione w całości. Sąd wskazuje, że w sporządzonej analizie organu I instancji brakuje jednak wyjaśnienia, dlaczego wskazane przez urbanistę działki zostały potraktowane jako jedna nieruchomość i uwzględnione w ten sposób przy obliczaniu poszczególnych wskaźników zabudowy, co jest szczególnie istotne w kontekście zarzutu objęcia analizą również działki nr [...], albowiem granica obszaru analizowanego w ogóle nie przecina jej granic. Dalej wskazać należy, że zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia § 5 R.w.n.z. przy określeniu wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że przepis § 5 ust. 1 stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie zauważenia wymaga, że ustawodawca wprawdzie dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,3%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,8% (na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 10,0% (na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Wskaźnik zabudowy po realizacji przedmiotowej inwestycji, ale bez powierzchni budynków garażowych przeznaczonych do rozbiórki, przyjmie wartość 66,79% (powierzchnia zabudowy będzie wynosić 112,2 m2). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest więc niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego. Tym niemniej, w sprawie odstąpiono od wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego i wyznaczono go do 66,79% na podstawie § 5 ust. 2 R.w.n.z. Jako uzasadnienie do odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wskazano fakt, że planowana wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie przekracza maksymalnej wartości w obszarze objętym analizą. Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna w tym zakresie jako jedyny powód odstępstwa od średniej wartości wskazuje fakt, że ustalony wskaźnik nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na analizowanym obszarze. Taki sposób uzasadnienia zastosowanego odstępstwa jest co najmniej niewystarczający, bowiem nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Przeciwnie, organy powinny uzasadnić, że zastosowanie odstępstw będzie pozostawało w harmonii z zastanym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego (szerokiego sąsiedztwa). Respektując wolność zagospodarowania i zabudowy terenu, organy powinny zarazem unikać takiego motywowania rozstrzygnięć, które mogłyby mimowolnie wywoływać wrażenie, że zastosowane odstępstwa służą jedynie dostosowaniu warunków zabudowy do wniosku inwestora, bez poszanowania zastanego stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Wszelkie odstępstwa od średnich ustalonych wartości wskaźników i parametrów powinny być stosowane tak dalece, jak tylko dają się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze, a więc już istniejącego, zastanego stanu zagospodarowania terenu szerokiego sąsiedztwa. Skoro bowiem z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a jedynie wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to co do zasady za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17). Jednocześnie zauważenia wymaga, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy występuje na nieruchomości składającej się z trzech działek o nr [...] i [...], której powierzchnia łączna wynosi 966 m2. Tymczasem działka inwestora ma powierzchnię 168 m2. Co również istotne, w analizie urbanistycznej nie zostały oznaczone typy zabudowy występującej na każdej z działek (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa), natomiast zgodnie z twierdzeniami skarżących na nieruchomości, na której występuje wskaźnik maksymalny, prowadzona jest działalność usługowa, a zabudowania w większości stanowią budynki służące prowadzeniu działalności gospodarczej. Tymczasem na działce inwestora posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny, który ma zostać rozbudowany, wobec czego odwoływanie się w tym przypadku do zabudowy usługowej nie stanowi właściwego uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa. Zarówno kwestia błędnego przyjęcia do analizy działki nr [...], a co za tym idzie – wadliwe zdaniem skarżących wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji zostały podniesione w treści odwołania, jednakże organ odwoławczy w ogólnie nie odniósł się do tych zarzutów. Za w pełni dowolne i niewystarczające należy przy tym uznać wynikające z zaskarżonej decyzji Kolegium stanowisko, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] na max. 66,79 %, w parametrze wyższym niż średni "wynika z analizy urbanistycznej". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie brak jest jakichkolwiek samodzielnych rozważań organu odwoławczego. Wobec powyższego koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że nie tylko zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę Kolegium, że stosownych wyjaśnień brakuje również przy wyznaczaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Nie może bowiem umknąć uwadze, że planowana jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Wobec tego w analizie winno zostać wskazane, jaka jest szerokość elewacji frontowej obecnego budynku, albowiem choć rozbudowa ma odbywać się w głębi działki patrząc od strony frontu działki, to łączna szerokość elewacji frontowej części istniejącej wraz z widoczną częścią dobudówki nie powinna co do zasady odbiegać od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 R.w.n.z.). Wyznaczenie wskaźnika odmiennego niż średni wymaga natomiast stosownego uzasadnienia (§ 6 ust. 2 R.w.n.z.). Z kolei w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w analizie urbanistycznej wskazano, że wynosi ona od 2,5 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr [...]) do 7,0 m (budynek zlokalizowany na działce [...]). Zgodnie z § 7 ust. 4 R.w.n.z. ustalono dla rozbudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą do 6,0 m. Jak wskazano w analizie, "przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym." Tymczasem, z § 7 R.w.n.z. wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 2). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 3). W realiach rozpoznawanej sprawy nie wskazano, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mają budynki mieszkalne na działkach sąsiednich, a jeśli przebiega tworząc uskok, jaka jest średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym. Podkreślić przy tym należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 R.w.n.z. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Oznacza bliskie sąsiedztwo terenu, na którym planowana jest inwestycja. Za niewystarczające uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa z § 7 ust. 3 R.w.n.z. należy uznać przy tym wskazanie, że "przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym". W analizie brak bowiem zestawienia wysokości poszczególnych budynków na działkach objętych obszarem analizowanym. Z rysunku załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikałoby, że rozbudowa ma być tej samej wysokości co dom mieszkalny na działce objętej wnioskiem (k. 8 akt adm. organu I instancji), jednak kwestia ta winna zostać jednoznacznie wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 15, 77 § 1, 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności odnosząc się merytorycznie do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rzetelnie ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.