I OSK 1663/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 727/20 w sprawie ze skargi A. S., H. J. i E. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2021 r. oddalił skargę A.S., H.J. i E.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.S., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona, ponieważ Starosta C. oraz Wojewoda Małopolski nie przedstawili wniosku współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, ani protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej, w której znajdowałby się wniosek lub podpis wszystkich współwłaścicieli, a także nie ustalili, czy w ogóle taki wniosek był składany, a zatem Sąd błędnie uznał, że działka nr [...] została wywłaszczona na wniosek właścicieli, a tym samym nie może zostać zwrócona; 2) dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że wszyscy spadkobiercy A.G. wnieśli o objęcie wywłaszczeniem pozostałej nieruchomości tj. m.in. działki o nr [...], w sytuacji, gdy z protokołu wynika, że na rozprawie wywłaszczeniowej nie było obecnej Z.M., która to posiadała przedmiotową nieruchomość w przeważającej części, a zatem brak obecności Z.M. oraz brak wniosku podpisanego przez Z.M., należy traktować jako brak wniosku o wywłaszczenie działki nr [...]; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ppsa polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia polegające na błędnym uznaniu, że inwestor nie był zainteresowany działką nr [...], a wywłaszczenie jej nastąpiło na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy w dokumentach brak jest takiego wniosku właścicieli, w tym z dokumentacji wynika, że Z.M. posiadająca większą część nieruchomości nie uczestniczyła w ogóle w rozprawie wywłaszczeniowej, a sama decyzja wywłaszczeniowa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości w całości opisanej jako nieruchomości na realizację konkretnego celu bez podziału na konkretne działki, które to miał obejmować cel w postaci budowy hotelu dla pielęgniarek, a na przedmiotowej działce była zbudowana sieć kanalizacyjna do odprowadzania nieczystości stałych z hotelu dla pielęgniarek; 4) art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej: ugn, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej "budowa hotelu dla pielęgniarek" na działce nr [...]; 5) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie było pisemnego wniosku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr [...] w zakresie jej "dowłaszczenia", a także taki wniosek nie został zgłoszony ustnie do protokołu na rozprawie w dniu [...] stycznia 1975 r., ponieważ w rozprawie nie uczestniczyła Z.M., która to posiadała udział wynoszący [...] nieruchomości; 6) błędne założenie polegające na uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej co doprowadziło do błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ugn i art. 137 ust. 2 ugn polegające na uznaniu, że w przypadku tzw. dowłaszczenia nie można dokonać oceny zbędności nieruchomości, z uwagi na to, że była ona od początku zbędna dla planowanej inwestycji, podczas gdy ustawodawca ani w art. 136 ust. 3 ugn ani w art. 137 ust. 2 ugn nie dokonał żadnych dodatkowych obostrzeń w zakresie zwrotu nieruchomości, które byłyby wywłaszczana na wniosek poprzedniego właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że prawidłowa konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej musi zawierać wskazanie naruszonego zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisu oraz argumentację wskazującą na jego naruszenie. Dopiero tak skonstruowany zarzut kasacyjny umożliwia ustalenie granic skargi kasacyjnej i jej rozpoznanie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że zarzut wskazany powyżej w pkt 2 nie spełnia wymogów stawianych zarzutom skargi kasacyjnej. Zarzut ten wprawdzie zawiera argumentację wskazującą na błędy popełnione w ocenie autora skargi kasacyjnej przez Sąd pierwszej instancji, ale nie wskazuje żadnego przepisu, z którego naruszeniem należałoby połączyć postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tym samym, skoro wymóg materialny skargi kasacyjnej nie został spełniony, zarzut ten nie może być rozpoznany. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] marca 1975 r. dokonano wywłaszczenia części pierwotnej działki nr [...] położonej w C. przez przejęcie nowopowstałych działek nr [...] oraz [...] na cele budowy hotelu dla pielęgniarek oraz na wniosek ówczesnych właścicieli działki nr [...] na zasadzie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta C. odmówił zwrotu ostatniej z wymienionych działek na rzecz następców prawnych pierwotnych właścicieli działki. Decyzją ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2020 r. Decyzje te stały się przedmiotem zaskarżenia skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że działka dowłaszczona na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej dzieli los działek wywłaszczonych, w związku z czym jej zwrot możliwy jest wyłącznie w przypadku zwrotu działek wywłaszczonych. Sąd wyjaśnił, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że działka dowłaszczona od początku była zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, tym samym zaistnienie przesłanek zwrotu takiej nieruchomości zależne jest od spełnienia przesłanek zwrotu działek, które były podstawowym przedmiotem wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji, wskazując, że dowłaszczenie spornej działki oznaczonej nr [...] było wadliwe z powodu niezłożenia wniosku o dokonanie dowłaszczenia przez współwłaściciela posiadającego większość udziałów w tej działce. Tymczasem, jak to wynika z art. 136 ust. 3 ugn, przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest fakt wadliwego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy wystąpienie w decyzji wywłaszczeniowej kwalifikowanych wad określonych przepisami prawa, ale okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzuty dotyczące wadliwości postępowania i wpływu takiego postępowania na ważność decyzji wywłaszczeniowej mogą być przedmiotem rozważań w toku jednego z postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, co nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Kontrolowane w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest bowiem postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ppsa nie mogły odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Z powyższych przyczyn za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Odnotować bowiem należy, że sporna działka została wywłaszczona ostateczną decyzją z [...] marca 1975 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Do czasu wyeliminowania z obrotu tej decyzji zarzut niezłożenia wniosku o dowłaszczenie spornej działki przez wszystkich jej ówczesnych współwłaścicieli nie stanowi o spełnieniu przesłanki jej zwrotu. Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ugn wskazać należy, że pierwotna działka została podzielona na działki nr [...] oraz [...], które zostały wywłaszczone na potrzeby budowy hotelu dla pielęgniarek. Z kolei pozostała część pierwotnej działki oznaczona nr [...], jako zbędna z punktu widzenia powyższego celu, nie była objęta pierwotnym wnioskiem wywłaszczeniowym, a do jej dowłaszczenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej doszło na wniosek jej ówczesnych współwłaścicieli, przy czym jak wskazuje autor skargi kasacyjnej dyskusyjne jest czy wniosek ten został złożony prawidłowo i pochodził od wszystkich współwłaścicieli. Oznacza to, że sporna działka, której zwrotu domaga się m.in. skarżący kasacyjnie, od początku była zbędna z punktu widzenia podstawowego celu wywłaszczenia. Podnieść należy, że z wielu dowodów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego wynika, iż żądanie inwestora dotyczyło jedynie wywłaszczenia działki nr [...]. Świadczy o tym wykaz wywłaszczeniowy z [...] października 1974 r., oferta sprzedaży z [...] października 1974 r. skierowana do współwłaścicieli, treść wniosku o wywłaszczenie z [...] grudnia 1974 r. oraz protokół rozprawy wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1975 r. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem nieruchomość dowłaszczona jako resztówka, może podlegać zwrotowi wyłącznie w przypadku gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) wywłaszczona na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie. Oznacza to niemożność zastosowania art. 136 ust. 3 ugn wyłącznie w odniesieniu do dowłaszczonej resztówki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10, czy z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 254/16). Przepis ten, jak już to wspomniano powyżej, przewiduje bowiem jako podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem przesłanek przemawiających za zwrotem w takim przypadku wyłącznie głównej części wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem dowłaszczonej resztówki. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 2 ugn oraz zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej doprowadziło do błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ugn i art. 137 ust. 2 ugn. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.