II SA/Ol 809/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 października 2022 r. znak: SKO.73.529.2022 postanawia: 1) uchylić zaskarżoną decyzję; 2) zasądzić od Samorządowego Kolegium odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 9 czerwca 2021 r., Z. K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), złożył do Wójta Gminy P. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt") wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, polegającej na zbudowaniu pomostu na jeziorze N. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r., organ pierwszej instancji ustalił na rzecz strony warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N. ozn. jako działka o nr ew. [...] w obrębie N na wysokości działki o nr ew. [...] w obrębie P., gmina P. W ocenie Wójta, spełnione zostały wymagania, wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", zatem należało ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), wniósł J. B., właściciel działki o nr [...], który oświadczył, że nie ustanawiał służebności przejścia, ani przejazdu, ani udziału we współwłasności na rzecz strony. Kolegium, decyzją z dnia 26 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) – dalej jako: "k.p.a.", uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że Wójt nie wykazał, że inwestycja posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączania w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Warunek dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają konieczności posiadania tytułu prawnego. Zatem w sytuacji, gdy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną, to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie do przyjęcia jest pogląd, że jeżeli działka nie posiada bezpośredniego, ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej, to warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także droga wewnętrzna, a organ nie ma obowiązku zbadania, czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. miałby charakter czysto iluzoryczny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że skoro działka posiada dostęp do drogi publicznej m.in. przez działkę nr [...], to niezbędna jest zgoda właściciela działki, czyli odwołującego. Tym samym, ustalenia wynikające z przeprowadzonej analizy nie mogą być podstawą do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na decyzję organu odwoławczego z dnia 26 października 2022 r., skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej [...] przez drogi wewnętrzne - działkę [...] i działkę [...], przy czym nie ma mowy o jakichkolwiek zamiarach budowy, urządzania lub ingerencji na działkach nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy badają zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ drugiej instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, ale przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Należy też podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego, czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną, nie ocenia zaś merytorycznie decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych, spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie sprzeciw okazał się uzasadniony, bowiem Kolegium jako przyczynę uchylenia decyzji podało, że skoro działka posiada dostęp do drogi publicznej m.in. przez działkę nr [...], to niezbędna jest zgoda właściciela działki, czyli odwołującego. Kolegium nie wskazało więc na żadną przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniającą decyzję kasacyjną. Odwołało się wyłącznie do postanowień art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. do przepisów materialnych, natomiast, jak podniesiono wyżej, Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, nie ocenia również merytorycznie samej decyzji kasacyjnej w innym aspekcie, niż tylko zbadanie, czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie wykazał zaś, że ocenił istnienie przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w świetle przepisów prawa materialnego, a jedynie te przepisy powołał jako podstawę rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W ocenie Sądu, organ odwoławczy mógł sam w ramach swoich kompetencji wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne. W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję z dnia 26 października 2022 r. i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. 2 wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 100 zł, na podstawie art. 200 p.p.s.a.