II OSK 1886/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 502/17 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 502/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej w skrócie jako SKO w Warszawie) w przedmiocie rozpoznania odwołania stwierdził, że SKO w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt 2), wymierzył SKO w Warszawie grzywnę w wysokości 500 zł (punkt 3) oraz przyznał od SKO w Warszawie na rzecz H. M. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (punkt 4). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. M. na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]stwierdzającą, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]stanowiącej własność H. M. przez U. i A. G. właścicieli działki nr [...]- uchylił ww. decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, które zostało przekazane do SKO w Warszawie w dniu 22 czerwca 2016 r. (pismo z dnia 20 czerwca 2016 r.). W piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. skierowanym do SKO w Warszawie skarżąca wniosła o niewydawanie decyzji do czasu włączenia do akt płyty CD ze zdjęciami (opatrzonymi datami). W dniu 18 lipca 2016 r. skarżąca wniosła pismo, w którym zawarła wnioski dowodowe w postaci zdjęć i płyty CD ze zdjęciami na okoliczność stałego zalewania jej działki. W dniu 3 listopada 2017 r. skarżąca wniosła osobiście bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność SKO w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania. Skarga ta została przekazana do organu celem nadania jej prawidłowego biegu zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W dniu 11 grudnia 2017 r. SKO w Warszawie zwróciło się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu oraz o informacje, czy postępowanie przed sądem zostało prawomocnie zakończone. W tym samym dniu została nadesłana odpowiedź wraz z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. W dniu 20 grudnia 2017 r. organ odwoławczy przekazał skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona podniosła, że organ nie rozpoznaje jej odwołania. Postępowanie w tej sprawie trwa ponad 14 lat. Strona złożyła do Prezesa SKO w Warszawie monity w tej sprawie z dnia 3 listopada 2016 r. oraz z dnia 31 października 2017 r. Wskazane pisma załączono do skargi. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, względnie jej oddalenie i wskazało, że pisma (monity) skarżącej nie stanowią ponagleń w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej w skrócie jako "K.p.a.", co uniemożliwia uznanie spełnienia formalnego warunku na złożenia skargi na bezczynność. Skarżąca w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. podkreśliła, że bezczynność organu w tej sprawie trwała od 20 lipca 2016 r. do 14 listopada 2017 r. (17 miesięcy), co uzasadnia wymierzenie kary finansowej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W motywach wskazanego na wstępie wyroku z dnia 28 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Załączone bowiem do skargi pisma zatytułowane monity z dnia 3 listopada 2016 r. oraz z dnia 31 października 2017 r. należało uznać za ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż z ich treści wyraźnie wynika, że skarżąca domaga się rozpoznania jej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. Ponadto zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2018 r. organ został wezwany do uzupełnienia akt postępowania administracyjnego poprzez nadesłanie pism z dnia 3 listopada 2016 r. oraz z dnia 31 października 2017 r. wraz z potwierdzeniem ich wpływu do organu. W odpowiedzi na wezwanie organ przesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem wskazane w wezwaniu pisma. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie odnaleziono oryginałów tych pism oraz potwierdzeń ich wpływu do SKO w Warszawie, co może być spowodowane tym, że poszukiwane dokument znajdują się przy aktach sądowych w innych sprawach skarżącej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie kwestionował, że pisma te zostały wniesione przez skarżącą, a jedynie wskazał, że nie stanowią one ponaglenia. W tych okolicznościach należało mieć na uwadze konstytucyjne prawo strony do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. Przywołując treść art. 12 § 1, art. 35 § 1 – 5 i art. 36 K.p.a. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 22 czerwca 2016 r. (data wpływu odwołania do SKO w Warszawie) do dnia 11 grudnia 2017 r. (data zwrócenia się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu). Zwrócono uwagę, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem dopiero po upływie 18 miesięcy od wpływu odwołania i po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Postępowanie w tej sprawie toczy się od 2003 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/14 uchylił decyzję SKO w Warszawie oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 września 2013 r. stwierdzającą brak naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej, a zatem organy ponownie rozpatrują tę sprawę. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zwłaszcza w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie uzasadnia okoliczność, że organ odwoławczy w dniu 11 grudnia 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu zwłaszcza, że odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego wpłynęła w tym samym dniu. Dopiero po upływie 17 miesięcy wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, które przyczyniło się do tak znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność nie może uzasadniać jej oddalenia. Zważywszy na powyższe okoliczności wskazujące na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów (okres oczekiwania na wydanie decyzji trwający 18 miesięcy), Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., co przemawiało za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzeniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w tej samej wysokości w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Warszawie, zaskarżając go w zakresie punktu 1,3 i 4. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie rozpoznania odwołania H. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzającej brak naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...] przez A. G. i U. G., SKO w Warszawie dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie wykazał stanu rażącej bezczynności w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. i uznania, że w sprawie zachodzi taka przesłanka; b) art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek ich zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 oraz stwierdzenie, że bezczynność SKO w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i pkt 4 i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, a także przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w części obejmującej pkt 1, 3 i 4. Tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej będzie obejmowało tylko ten zakres zaskarżenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a P.p.s.a w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie rozpoznania odwołania H. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzającej brak naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...] przez A. G. i U. G. (właścicieli działki nr [...]), SKO w Warszawie dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie wykazał stanu rażącej bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Trafnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie nie było niczym uzasadnionym prowadzenie postępowania przez okres 18 miesięcy liczonym od daty wniesienia odwołania do daty wydania decyzji. W szczególności za oczywiste i zarazem rażące naruszenie procedury administracyjnej należy potraktować zwrócenie się przez organ odwoławczy dopiero po upływie 17 miesięcy od daty wniesienia odwołania do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy. Oznacza to bowiem, że samo odwołanie pozostawało bez rozpoznania organu odwoławczego przez bardzo długi okres czasu wynoszący prawie 1,5 roku. Jak przy tym wynika z akt sprawy, SKO w Warszawie nie prowadziło postępowania dowodowego lub wyjaśniającego, a zasadniczo po otrzymaniu odwołania czynnością tego organu było zwrócenie się pismem z 11 grudnia 2017 r. do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji co do złożenia przez odwołującą się subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko B. Z. i sposobu zakończenia tego postępowania. Wniosek ten nie obejmował przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych w tej sprawie. Jak przy tym wynika z treści samej skargi kasacyjnej, strona akcentowała złożoność sprawy i podejmowanie czynności dowodowych w postępowaniu prowadzonym przed datą [...] maja 2016 r., co w tej sprawie, w której trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął do swojej oceny stan bezczynności po dacie wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2016 r. - nie miało znaczenia. Powyższe uzasadniało wydanie przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. rozstrzygnięcia stwierdzającego dopuszczenie się przez stronę skarżącą kasacyjnie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 § 1 K.p.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego (procedury administracyjnej), a takim jest ww. art. 36 § 1 K.p.a. powinien polegać na wskazaniu, na czym polegało jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji i czy to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Tak zredagowany zarzut skargi kasacyjnej stanowi niedopełnienie warunku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym elementem formalnym takiej skargi jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione co oznacza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1269/17, opub. w Lex nr 2704405; wyrok NSA z 19 lipca 2019 r. sygn. akt II FSK 2874/17, opub. w Lex nr 2718860; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 525/17, opub. w Lex nr 2702317; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17, opub. w Lex nr 2694714). Ponadto SKO w Warszawie nie wskazało, aby wypełniło wynikający z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości do wartości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M. P. z 2018 r. poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4 271,51 zł, co oznacza, że górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz skarżącej wynosiła 21 357,55 zł. Tym samym kwota zasądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wysokości 500 złotych nie tylko, że mieściła się w ustawowych granicach, ale była niewiele większa niż 10 % jednomiesięcznego wynagrodzenia i znajdowała swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Ponadto zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że za przyznaniem takiej kwoty przemawiała zarówno wielomiesięczna bezczynność organu, jak i liczne pisma oraz wnioski samej skarżącej domagającej się rozpoznania sprawy. Organ otrzymując te pisma zaniechał nawet ustalania, jaki był cel ich składania. Przyznanie skarżącej określonej sumy pieniężnej było konsekwencją stwierdzenia prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Także w okolicznościach tej sprawy wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych miało swoje uzasadnienie w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymierzając grzywnę uwzględnił zaniechania i zaniedbania organu w podejmowanych w tej sprawie czynnościach zmierzających do zakończenia postępowania, a sama wysokość grzywny będzie adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. Przy czym zgodnie z art. 156 § 6 P.p.s.a. maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść 42 715,10 złotych. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja wskazująca na brak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być uznana za zasadną. Czym innym jest ocena sposobu stosowania prawa przez organ i na tej postawie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a czym innym ocena podejmowanych czynności procesowych w toku postępowania i ich wpływie na stan bezczynności lub przewlekłości postępowania (art. 149 §1a P.p.s.a.). Pojęcie rażącego naruszenia prawa wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a. nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa objętym regulacją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.