I OW 88/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie załatwienia wniosku H. Sz., J. Ł. i S. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego we wsi O. postanawia wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.) oraz art.22 § 2 i 3 pkt 2 kpa i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynikłego na tle wniosku H. S., J. Ł. i S. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego i wnioskowało o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia tego wniosku . W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, iż H. S., J. Ł. i S. Ł., spadkobiercy M. i M. Ł. zwrócili się do Wojewody W. - M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi O., obręb S., gmina K. Wojewoda W.- M. decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. W wyniku odwołania stron od tej decyzji Wojewody W.-M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił ją i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że Wojewoda W.-M. nie był organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] znak: [...] przekazał na podstawie art. 65 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. Uzasadniając właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, iż obecnie sprawy przejmowania gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa należą w pierwszej instancji do organów gminy jako ich zadania własne, co wynika z domniemania zawartego w art. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198). Tym samym organami wyższego stopnia właściwymi do stwierdzenia nieważności decyzji w omawianych sprawach są stosownie do art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa samorządowe kolegia odwoławcze. Dla wsparcia swego stanowiska Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt IV S.A./Wa 6/04 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 83/04 wydane w analogicznych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wyjaśniło, że nie uznaje się za właściwe do rozpatrzenia wniosku spadkobierców M. i M. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, będącego do czasu przejęcia własnością M. Ł., ojca wnioskodawców. Decyzja, której wniosek dotyczy, została podjęta na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz.198). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego późniejszym od powołanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (patrz np. postanowienie z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06 i powołane tam inne orzeczenia) organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji byłych terenowych organów administracji państwowej orzekających na podstawie wyżej wskazanych przepisów o przejęciu opuszczonych gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych, do zakresu działania której należy obecnie przejmowanie nieruchomości rolnych na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podziela ten pogląd. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał , iż wniesiony wniosek jest nieuzasadniony dlatego też domagał się wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego w tej sprawie. Na poparcie takiego stanowiska podniósł , że złożony przez spadkobierców M. Ł. wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...], na podstawie której przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone na terenie wsi O., Właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na własność Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39,poz. 198). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Powyższe stanowisko jak wykazano znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 234/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3550/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt IV SA /Wa 6/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt IV/Wa 563/04, postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 83/04, postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. OW 58/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt IVSA/Wa 2266/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2034/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazać tu należy, że określenie, jakie organy są organami wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293), do którego to stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Podlegająca weryfikacji decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] nr [...] została wydana na podstawie art.2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Zważyć należy, że art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli lecz w art. 39 ust. 1 i 2 przewidziano sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gospodarstwa w razie odmowy przejęcia gruntów przez właściciela uregulowane zostało w art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał do orzekania w tych sprawach naczelnika gminy. Ten rodzaj spraw jest najbardziej zbliżony do uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Dokonując reformy administracji w 1990r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy określone w art. 39 ust. 4 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych, wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Można byłoby zatem rozważać jedynie właściwość wojewodów do rozpatrywania tych spraw po przeprowadzonej reformie. Dodać jednakże należy, iż ustawą z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. W opisanej sytuacji gdy wskutek przedstawionych regulacji powstały poważne wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego - tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego można ustalić organ właściwy. Ustalając właściwość naczelnego organu administracji państwowej w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. trudno wywieść kompetencje organów samorządu terytorialnego. Spraw tych - jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego - nie uwzględniała także ustawa kompetencyjna z 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, więc że stosownie do przedstawionego stanu prawnego, skoro w pierwszej instancji w sprawach podlegających weryfikacji decyzję wydawał Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. (Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jako organ drugiej instancji), a brak przepisu szczególnego, który te sprawy przekazywałby do rozpoznania wojewodom, to organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się także i w niniejszej sprawie. W związku z powyższym uznać należy, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku H. S. , J. Ł. i S. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).