II SA/Sz 427/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. 1257, dalej przywoływanej jako "k.p.a.") stwierdziło, że odwołanie M. C., dalej zwanego "skarżącym", od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy G. przez Kierownika Działu Usługi i Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, w ten sposób, że w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. odpłatność za jedną godzinę usług opiekuńczych ustalono na 40% od kwoty [...]zł, tj. [...] zł, zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że powyższa decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została doręczona skarżącemu w dniu 17 stycznia 2020 r. i zawierała pouczenie o prawie złożenia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Termin ten upływał w dniu 31 stycznia 2020 r. Odwołanie strony od decyzji, opatrzone datą 12 lutego 2020 r., wpłynęło do siedziby organu w dniu 18 lutego 2020 r., W związku z czym organ II instancji stwierdził, że doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania o co najmniej dwa tygodnie. M. C. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 poz.1507 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obliczenie dochodu skarżącego z jego pominięciem; - § 8 pkt 1.4 Uchwały Nr XIII/151/19 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2019 r. sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ mógł odstąpić od odpłatności mając na uwadze szczególną sytuację skarżącego, z uwagi na konieczność zabezpieczenia świadczeniobiorcy pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w szerokim zakresie, powodującym, iż ponoszenie odpłatności za te usługi zagraża egzystencji świadczeniobiorcy samotnie gospodarującego lub świadczeniobiorcy w rodzinie. Strona sformułowała również zarzuty naruszenia przepisów postępowania: - art 58 § 1 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, gdzie z treści odwołania wynika, iż skarżący jest osobą samotną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, nie opuszczającą mieszkania, całkowicie zależną od osób trzecich a odwołanie zostało przekazane osobie świadczącej usługi opiekuńcze; - art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niedołożenie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez ustalenie dochodu skarżącego w sposób dowolny, z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu; - art. 138 § 1 ust 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżaj decyzji. W oparciu o tak przedstawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący odniósł się do decyzji organu I instancji, wskazując, że organ niższego stopnia ustalił odpłatność na podstawie dochodów strony, które od dnia wydania poprzedniej decyzji nie uległy zmianie ani podwyższeniu. Według tego organu dochody skarżącego mieszczą się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Natomiast nie wyjaśniono w treści decyzji na podstawie jakich dokumentów ustalono wysokość dochodów skarżącego. Jedyny dochód skarżącego to emerytura w kwocie [...]zł, zatem organ, w ocenie strony, w sposób nieuprawniony ustalił wysokość jego dochodu. W zakresie uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji, skarżący podał, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i musiał poprosić opiekunkę aby wysyłała napisane przez niego odwołanie. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem organ dowolnie ustalił wysokość dochodu, a podwyższając opłatę za jedną godzinę usług tym samym uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z prawa do usług opiekuńczych, które są jemu niezbędne z uwagi na jego niezdolność do samodzielnej egzystencji i konieczność sprawowania pomocy przez osoby trzecie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ono przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które go spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania. Kluczowym zagadnieniem, które sąd ma obowiązek ocenić badając legalność zaskarżonego postanowienia, jest kwestia prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji przez operatora pocztowego oraz prawidłowego zweryfikowania przez organ dokumentów potwierdzających doręczenie, co umożliwi ustalenie, czy w istocie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest kontrowersyjny i został prawidłowo ustalony przez organ II instancji. Decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. została doręczona stronie skarżącej w trybie art. 46 § 1 k.p.a. w dniu 17 stycznia 2020 r., na co wskazują adnotacje zamieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, tj. data (datownik) i własnoręczny podpis osoby odbierającej przesyłkę, a nadto datownik listonosza i zakreślona na odwrocie potwierdzenia informacja, że pismo zostało doręczone adresatowi. Ponadto, z treści decyzji organu I instancji wynika, że skarżący został pouczony o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Termin 14-dniowy, liczony zgodnie z art. 57 k.p.a. od daty 18 stycznia 2020 r. upłynął w dniu 31 stycznia 2020 r., natomiast odwołanie M. C. zostało złożone w dniu 18 lutego 2020 r. (pieczęć wpływu Ośrodka Pomocy Społecznej w G.). Również skarżący w odwołaniu i skardze nie neguje daty doręczenia zarówno rozstrzygnięcia organu niższego stopnia jak i daty wniesienia odwołania. W tej sytuacji wniesienie środka zaskarżenia w dniu 18 lutego 2020 r. przez skarżącego oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu. W związku z tym uznać należało, że postanowienie organu II instancji, będące przedmiotem skargi, zostało wydane zgodnie z art. 134 k.p.a w oparciu o niebudzące wątpliwości sądu ustalenia organu. Treść przywołanego wyżej przepisu wskazuje bowiem wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W niniejszym postępowaniu sąd rozpoznawał jedynie kwestię formalną, związaną z zachowaniem terminu do wniesienia środka odwoławczego. Z tego względu nie mógł się pochylić nad zawartymi w skardze zarzutami dotyczącymi treści merytorycznych, związanych z postępowaniem, którego dotyczy decyzja organu I instancji. Niemniej nie stanowi to przeszkody do poruszenia dwóch kwestii. Odnośnie sugerowanego przez stronę naruszenia art. 58 k.p.a. należy wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika by strona domagała się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Zatem organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano, nie miał innej możliwości niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy podkreślić, iż wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać (musi być on wyraźnie złożony). Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Z tych powodów zarzut ten należy uznać za chybiony. Podobnie ma się to do zarzuty naruszenia art. 138 § 1 ust 1 k.p.a., który to przepis nie miał zastosowania w sprawie. Skoro wniesiona skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).