II OSK 1823/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/20 w sprawie ze skargi K. S. i B. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. i B.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.S., który zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: - art. 33 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w następujących punktach: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych polegającymi na uznaniu, że nieruchomość nie spełnia wymogów prawa budowlanego, bezpieczeństwa i skutkuje eksmisją skarżących. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę postanowienia MWINB z [...] marca 2020r. oraz zaprzestania prowadzenia egzekucji, zaprzestania wszelkich czynności z nią związanych ewentualnie wskazanie mniej dolegliwego środka obowiązku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób opieszały, nie dążąc do zgromadzenia całości materiału dowodowego w konkretnej sprawie, lecz by w jak najszybszy sposób wydać decyzję. Następnie skarżący kasacyjnie zacytował orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art.7 i art.77 § 1 k.p.a. i stwierdził, że jego w ocenie budynek jest w dobrym stanie technicznym i nieznanymi są powody, dla których organ za wszelką cenę pragnie prowadzić egzekucję z tej nieruchomości. Jej stan techniczny należy uznać za prawidłowy i zezwalający na zamieszkanie w niej skarżących. Poza tym orzeczenie wskazane w tytule wykonawczym jest dalece uciążliwe, a ze stanu faktycznego nie wynika konieczność zastosowania tak daleko idących środków w postaci opróżnienia budynku. Można było zastosować mniej dolegliwe środki pod postacią zobowiązania do naprawy poszczególnych elementów nieruchomości. Skarżący podniósł także, że nie otrzymał upomnienia, o którym mowa w art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany i profesjonalny środek prawny, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przez uzasadnienie podstawy kasacyjnej należy rozumieć takie rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w którym strona wyjaśnia, na czym dane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, czy też umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2019.1438 t.j.); dalej u.p.e.a. Nie podał żadnej argumentacji na poparcie twierdzenia, że doszło do wykonania lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku. Nie podano również żadnych okoliczności, z których miałoby wynikać, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W konsekwencji brak należytego uzasadnienia w/w zarzutów powoduje, że uchylają się one spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i dlatego uznać je należy za nieusprawiedliwione. Nie można zgodzić się również z zarzutem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. z uwagi na brak doręczenia upomnienia, o którym mowa w art.15 § 1 u.p.e.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, wierzyciel na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. w dniu [...] lipca 2019r. wystawił upomnienie, którym przypomniał zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku, a które to upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2019r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Tym samym zaszły warunki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podniesienie tego zarzutu nie jest zrozumiałe z tej przyczyny, że na etapie niniejszego postępowania egzekucyjnego nie zastosowano żadnego środka egzekucyjnego, co profesjonalny pełnomocnik skarżącego powinien zauważyć. Ma rację wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny środek taki w ogóle zastosuje - co w niniejszej sprawie jeszcze nie nastąpiło. Podstawą zastosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu o egzekucję świadczenia niepieniężnego jest wydanie w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, w którym organ egzekucyjny określa ten środek, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym stosuje się w celu przymuszenia grzywnę, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny żadnego z tych środków egzekucyjnych jeszcze nie zastosował. Można tylko dodać, że przy ich wyborze powinien kierować się zarówno jak najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego, jak i jego efektywnością. Zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. jest więc nieuzasadniony. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z jego uzasadnienia wynika, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organy nadzoru budowlanego w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy w tej sprawie. Uważa on, wbrew ich ocenie, że stan techniczny budynku jest prawidłowy, umożliwiający zamieszkanie w nim skarżących. Ponadto stan faktyczny nie wskazuje na konieczność zastosowania tak dalece idących środków polegających na nakazie opróżnienia budynku. Powyższa argumentacja nie może odnieść zmierzonego skutku, ponieważ sprowadza się ona do podważenia tytułu egzekucyjnego, jakim jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z [...] stycznia 2019r. utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019r. nakazująca współwłaścicielom-Gminie M., K.S., B.S. oraz Z.P. opróżnienie budynku wielorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w M. Obowiązek wynikający z w/w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z [...] stycznia 2019r. stanowił w niniejszej sprawie podstawę do wystawienia w dniu [...] grudnia 2019r. tytułów wykonawczych, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania ostatecznej decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie. Byłoby to wbrew treści art. 29 § 1u.p.e.a. stanowiącym, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazać należy, że dopóki decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie uchylona lub zmieniona albo nie stwierdzono jej nieważności, wywołuje ona pełne skutki prawne. Z powyższych względów trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podnoszenie przez skarżących na etapie postępowania egzekucyjnego twierdzeń o dobrym stanie budynku – pomimo ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB stwierdzającej odmienny stan i dlatego właśnie nakazującej opróżnienie budynku – jest bezskuteczne. Organ nie bada bowiem zasadności tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3.p.p.s.a.