II SA/Ol 967/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – drogi gminnej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 czerwca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r., Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A.S. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - drogi gminnej - obejmującej nieruchomości położone w "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Na etapie lokalizacji i realizacji drogi o charakterze drogi decyduje wyłącznie jej zarządca, który we wniosku nadaje jej przewidywany charakter. Wójt wskazał, że drogą publiczną jest droga zaliczana na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) do jednej kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast o zaliczeniu drogi do dróg gminnych decyduje uchwała rady gminy. Wójt wywiódł z art. 8 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych, że obowiązek finansowania inwestycji związanych z urządzeniem i utrzymaniem drogi wewnętrznej spoczywa na zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, zaś w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Podkreślił, że istnienie obowiązku gminy budowy dróg nie powoduje powstania po stronie mieszkańca gminy ani innego podmiotu uprawnienia do żądania zbudowania drogi przez gminę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazane we wniosku nieruchomości stanowią własność prywatną, zatem orzekanie o urządzeniu drogi czy jej odtworzeniu przysługuje właścicielom tych nieruchomości. Brak natomiast przepisu nakazującego rozstrzygnięcie o żądaniu strony przez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - drogi gminnej obejmującej przedmiotowe nieruchomości przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co skutkuje jego umorzeniem w myśl art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej K.p.a. W złożonym odwołaniu A.S. zarzuciła, że decyzję wydano bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem: art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 2, art. 6 i art. 56 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich dowolną interpretację i pominięcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymaga wniosku inwestora publicznego oraz z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którymi do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym sprawy dróg, którego to zadania gmina nie wykonuje. W ocenie odwołującej się, organ pierwszej instancji rażąco naruszył również przepisy prawa procesowego, gdyż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparł decyzję na dowolnych ustaleniach, po pobieżnym sprawdzeniu stanu faktycznego i ograniczeniu postępowania dowodowego do niektórych tylko środków dowodowych. Podniosła też, że przed wydaniem decyzji nie zapoznano jej z materiałem dowodowym. Zdaniem odwołującej się nie istniała podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż problem dostępu do drogi publicznej istnieje. Ustawowo zobowiązany organ nie podejmuje zaś żadnych działań, czym uniemożliwia jej prowadzenie działalności w zakresie kultury fizycznej i turystyki, które są zadaniami własnymi gminy. Strona zarzuciła ponadto brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 8 września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wywiodło w uzasadnieniu z art. 28 K.p.a., że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której postępowanie dotyczy bezpośrednio lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, oznacza natomiast istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Wyjaśnił na podstawie art. 1, art. 2, i art. 2a o drogach publicznych, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy o do jednej z kategorii dróg, tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zaznaczył, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Kolegium stwierdziło, że odwołująca się nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - drogi gminnej, obejmującej nieruchomości wskazane we wniosku. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego, przyznający stronie konkretne indywidualne uprawnienie. Źródła takiego interesu nie stanowi art. 2a ustawy o drogach publicznych. Drogi gminne stanowią bowiem własność gminy, zatem wnioskodawcą w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego drogi gminnej, jest właściwa gmina. Okoliczność, że odwołująca się jest zainteresowana wybudowaniem drogi gminnej biegnącej przez działki stanowiące własność osób fizycznych, w ocenie Kolegium, uzasadnia stwierdzenie, że ma ona tylko interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z uwagi na powyższe uzasadnione było umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza bowiem brak, któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W złożonej skardze A. S. powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestią sporną jest prawidłowość umorzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - drogi gminnej - na nieruchomościach będących własnością osób trzecich, położonych w "[...]". Przypomnienia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją, czyli sprawa dotycząca imiennie określonego podmiotu i jego konkretnych prawa lub obowiązków. W związku z powyższym, zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać danej jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 259 i nast.). Z przyjętego w art. 104 K.p.a. rozwiązania wynika, że konkretyzacja normy prawa materialnego dotyczącej interesu prawnego lub obowiązku prawnego strony, następuje w toku postępowania. Jednakże, jeżeli w wyniku wykładni przepisów prawa organ administracji ustalił istnienie w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony, rozstrzyga sprawę merytorycznie. W sytuacji zaś gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla prof. J. Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 18-19). Należy zgodzić się ze skarżącą, że wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg jest celem publicznym, co wynika z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje zaś na wniosek inwestora (art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżąca nie wykazała istnienia przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu administracji wydania decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach. Interesu tego nie można skutecznie wywieść z art. 7 ust. 1 pkt 2 lub pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, określających zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w odniesieniu do m.in. spraw gminnych dróg oraz terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, w zakresie których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest m.in. droga zaliczona na podstawie tej ustawy o do kategorii dróg gminnych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 2 i 3). Przy czym droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Drogi gminne stanowią bowiem własność właściwego samorządu gminy, co wynika wprost z art. 2a ust. 2 powołanej ustawy. Wiąże się z tym konieczność poprzedzenia uchwały o zaliczeniu drogi do drogi publicznej czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny (w tym przypadku gminę), na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości może bowiem nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 tej ustawy) i wiąże się z tym obowiązek odszkodowania na zasadach określonych w art. 132 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, inwestorem (wnioskodawcą), o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może być właściwa gmina a nie członek danej wspólnoty samorządowej lub właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy. Skoro w toku postępowania prawidłowo ustalono, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, o którym należy rozstrzygnąć w decyzji, prawidłowo zastosowano art. 105 § 1 K.p.a. i umorzono postępowanie administracyjne. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 56, gdyż uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., wniosek skarżącej nie mógł być rozpoznany merytorycznie. Dodać należy, że powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. II OSK 989/07 i z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. I SA 363/99) zapadły w odmiennych stanach faktycznych, dotyczących inwestycji z zakresu telefonii komórkowej oraz budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu i nie mogą mieć bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy podnieść, że skarżąca zarzucając organom obu instancji pominięcie istotnych w sprawie faktów i ograniczenie środków dowodowych, nie wskazała (także w odwołaniu), jakich okoliczności i dowodów organy te nie uwzględniły rozpoznając sprawę. Natomiast, w ocenie Sądu, prawidłowo zbadano w toku postępowania administracyjnego zasadniczą w sprawie okoliczność, tj. istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wywodzi z tego przepisu prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. W toku postępowania administracyjnego nie naruszono praw skarżącej, natomiast fakt, że nie uwzględniono jej żądania, lecz umorzono postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony, nie jest równoznaczny z naruszeniem prawa. Przyznać wprawdzie należy, że nie zastosowano w toku postępowania art. 10 § 1 K.p.a., lecz naruszenie to nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż z uwagi na przedmiot tego postępowania nie było konieczności składania przez skarżącą jakichkolwiek wniosków czy wyjaśnień. Stan faktyczny sprawy był bowiem oczywisty, a jedyną kwestią wymagającą oceny była legitymacja procesowej skarżącej. W sprawie nie naruszono także art. 32 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, OTK 1998, nr 3, poz. 33, wyrok z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zatem wynika obowiązek równego traktowania podmiotów będących w takim samym położeniu. Organy administracji zbadały czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym i prawidłowo oceniły, że nie ma ona przymiotu strony w sprawie. Przyznanie w tej sytuacji skarżącej uprawnień strony postępowania byłoby nieuprawnionym jej faworyzowaniem, sprzecznym z zasadą przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo zastosowało przepisy prawa procesowego, co wyklucza skuteczność zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji, wyrażającego zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 93 ust. 2 i art. 241 ust. 6 Konstytucji, dotyczących kwestii umocowania do wydawania zarządzeń oraz mocy obowiązującej uchwał Rady Ministrów i zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjętych lub wydanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji. Podkreślić należy, że tylko wykazanie, że zaistniało naruszenie prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby skutkować uchyleniem zakażonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.