II SA/Wa 2852/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż Z. K. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku opisał przebieg służby. Wskazał, iż służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczął w dniu [...] lipca 1973 r. na stanowisku [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. Do obowiązków ww. należała naprawa sprzętu telefonicznego, zaś jego praca odbywała się w pomieszczeniach z dużym natężeniem hałasu, a zatem w szkodliwych dla zdrowia warunkach. Opisano aktywność wnioskodawcy oraz jego zaangażowanie w organizowanie struktur "Solidarności" i związków zawodowych, o czym mogą świadczyć przyznane wnioskującemu wyróżnienia. W latach 80-tych funkcjonariusz był szykanowany przez swoich przełożonych. Prowadzono wobec niego dwa postępowania dyscyplinarne z uwagi na "podburzanie kolegów" oraz próby założenia "Solidarności" w T. Przedstawił swoją ciężką sytuację, zarówno zdrowotną jak i finansową. Powołał się na comiesięczne wysokie koszty ponoszone w związku z leczeniem, nadmienił, iż zły stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek dodatkowej pracy. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że Z. K. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] z dniem [...] lutego 1993 r., posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22c ustawy zaopatrzeniowej. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, okres służby od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. okres 6 lat, 4 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 16 lat, 6 miesięcy i 7 dni. Organ wskazał, iż kopie akt osobowych o sygn. [...] przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie zawierają dokumentów wskazujących, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Z pisma Komendy Głównej Policji wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Kilkukrotnie przyznano też skarżącemu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Wnioskujący nie był karany dyscyplinarnie oraz nie były prowadzone wobec niego postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Minister podkreślił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe przesłanki są nieostre, oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako krótkotrwały’' w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Analizując drugą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, posiłkując się wykładnią językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: ".akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzić należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, lub też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Całkowity okres służby Z. K. wynosi 16 lat, 6 miesięcy i 7 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 4 miesięcy i 16 dni to, zdaniem organu, nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Strona pełniła około 38,3% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 6-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W zakresie analizy spełnienia przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez ww. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Brak jest jednakże jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślenia wymaga, zdaniem organu, fakt, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce, "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika również, iż stronie w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe – w ocenie organu – wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ wskazał też, iż świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby na rzecz Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Ponadto załączone do przedmiotowego wniosku orzeczenia komisji lekarskich, w tym orzeczenie zaliczające zainteresowanego do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, nie jest tożsame z poświadczeniem, iż jego służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia" musi odnosić się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i ait. 24a wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto Minister podkreślił, że uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do argumentów strony, zawartych w przedmiotowym wniosku, dotyczących podejmowania działań na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, należy wskazać, że zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa m.in. w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Stosownie do ust. 5 ww. artykułu, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. W myśl ust. 6 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 5 środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Zgodnie z ww. art. 13 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie zaś do art. 13a ust. 5 ww. ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiały dotyczące podejmowania przez stronę działań na rzecz niepodległości Państwa Polskiego powinny zostać przekazane do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ewentualnie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Również wnioski o przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań strony na okoliczność wskazania zaangażowania zainteresowanego w tworzeniu związków zawodowych należy, w ocenie organu, złożyć do Instytutu Pamięci Narodowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów: - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, podczas gdy taka interpretacja tego przepisu prowadzi do tego, iż przepis ten stałby się w istocie przepisem "martwym", który nie znalazłby zastosowania w żadnym postępowaniu; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, brak odniesienia do wniosków formułowanych przez skarżącego, dowolną ocenę pozostałych zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów – w tym chociażby akt osobowych skarżącego, które zawierają szereg nieścisłości (str. 30 akt osobowych – ankieta personalna z [...].08.1978 r. – wpis, że w 1980 r. skarżący zawarł związek małżeński – a więc wpis zdarzenia, które nastąpiła dopiero dwa lata po rzekomym wypełnieniu ankiety; str. 31 akt osobowych – orzeczenie nr [...] WKL w B. z dnia [...].08.1978 r. – przygotowane szybciej niż ankieta; str. 41 akt osobowych – notatka inspektora sekcji kadr KWMO w T. z [...].05.1980 r. z rozmowy z naczelnikiem wydziału [...], który rzekomo wskazał, że skarżący zawarł związek małżeński w ubiegłym tygodniu, podczas gdy faktycznie miało to miejsce miesiąc wcześniej; str. 179 akt osobowych – w opinii skarżący określony jako technik elektronik, podczas gdy jest on technikiem telekomunikacji; brak w aktach osobowych kart od 1 do 11); - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, odsyłanie przez Ministra do innych postępowań prowadzonych przed IPN, czy samym organem rentowym, podczas gdy organ wydający skarżoną decyzję powinien samodzielnie ocenić zgromadzony i zaoferowany przez stronę materiał dowodowy. Skarżący zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych – wynikający z braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a także z braku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszego postępowania, a polegający na niewłaściwym przyjęciu, że: - skarżący nie otrzymał żadnych odznaczeń w czasie pełnienia służby, podczas gdy otrzymał odznaczenie: - Zasłużony Honorowy Krwiodawca III stopnia w dniu [...] lipca1982 r.; - Zasłużony Honorowy Krwiodawca II stopnia w dniu [...] maja 1985 r.; - Zasłużony Honorowy Krwiodawca I stopnia w dniu [...] czerwca 1986 r.; - Złoty Krzyż zasługi za wybitne zasługi w honorowym krwiodawstwie [...] października 1986 r.; - brązową odznakę "W Służbie Narodu" w dniu [...] października 1986 r. - odznakę honorową PCK IV stopnia w dniu [...] lutego1987 r.; - brązową odznakę "Za zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" w dniu [...] października 1989 r. Skarżący pracując w Wydziale [...], zajmował się naprawą sprzętu telegraficznego, który emitował w czasie pracy bardzo duży hałas (dalekopisy), ale także wykonywał między innymi następujące obowiązki: instalacja, konserwacja, naprawy bieżące, remonty średnie zestawów dalekopisów – 24 kompletów zainstalowanych na tamten czas w 17 jednostkach organizacyjnych w wojewódzkie [...], a także planowanie remontów głównych, dostarczanie urządzeń do zakładów naprawczych, prowadzenie szkoleń i egzaminów, patroli interwencyjnych, poszukiwanie i zatrzymywanie przestępców kryminalnych poszukiwanych listami gończymi. Skarżący nie miał świadomości, iż Wydział [...], w którym pracował przeszedł pod nadzór innej służby. Skarżący rozpoczął pracę w dniu [...] lipca 1973 r., a służbę dopiero w dniu [...] lipca 1978 r, co potwierdza pozostała dokumentacja znajdująca się w aktach postępowania. Organ błędnie przyjął, iż skarżący nie wykonywał swojej pracy z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy z uwagi na organizowanie protestu o odwołanie kierownictwa oraz swoją działalność był on stale inwigilowany przez służby bezpieczeństwa, a służbę zakończył z uwagi na stan zdrowia, który powstał w wyniku stresu, oraz obrażeń powstałych w czasie wykonywania służby (grupa inwalidzka w związku ze służbą), co organ w całości pomija. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie oraz odniesienia się w treści uzasadnienia podjętej decyzji do okoliczności przedstawianych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny w CBOSA). NSA podkreślił, iż: "(...)brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] maja 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym miejscu należy też zauważyć, iż jak wyjaśnia skarżący, przez cały czas służby w okresie PRL wykonywał swe obowiązki w Wydziale [...]. Skarżący nie miał, jak podnosi, wiedzy o zmianie podporządkowania Wydziału [...] począwszy od [...] stycznia 1984 r. nie miał też żadnego wpływu na tę zmianę, która w rezultacie spowodowała, iż służba skarżącego w Wydziale [...] od [...] stycznia 1984 r. do [...] maja 1990 r. została uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Również do tych wyjaśnień skarżącego organ nie odniósł się w kontrolowanej decyzji. Nie jest również jasne stanowisko organu co do oceny rzetelności służby Z. K. w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżącemu kilkakrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Komendant Główny Policji stwierdził, że skarżący nie został wyróżniony odznaczeniami państwowymi. Nie odnotowano też kar dyscyplinarnych wymierzonych skarżącemu. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jego życia lub zdrowia. W tym miejscu Sąd zauważa, iż wyjaśnienia KGP są częściowo sprzeczne z trescią adnotacji zawartych w aktach personalnych skarżącego. Informacje zawarte w piśmie KGP powinny być zatem przez organ zweryfikowane, czego nie uczyniono. I tak na karcie 227 w rubryce "3. odznaczenia państwowe" widnieje adnotacja o przyznanym skarżącemu [...] października 1986 r. Złotym Krzyżu Zasługi, a nadto Odznaczeniu Honorowym PCK – czwartego stopnia i innych odznaczeniach. Ponadto rację na skarżący, iż organ nie ustalił prawidłowo początku jego służby. Z akt sprawy, w ocenie Sądu, wynika, iż skarżący rozpoczął służbę w MO z dniem [...] sierpnia 1978 r. Wcześniej od [...] lipca 1973 r. do [...] sierpnia 1978 r. skarżący wykonywał pracę w MO na podstawie umowy o pracę. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Organ w konsekwencji uznania, że Z. K. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby. Podkreślenia wymaga, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Organ winien też odnieść się do twierdzeń skarżącego dotyczących jego zaangażowania w tworzenie struktur "Solidarności", a mianowicie do jego udziału w Grupie Inicjującej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy MO, która powstała jak wskazuje skarżący, na początku 1989 r., a także do jego wcześniejszej aktywności związanej z próbą założenia "Solidarności" w KWMO w T. w 1980 r. Organ nie może w tym zakresie "odsyłać" strony na drogę "postępowania" przed IPN czy też Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego. W przypadku konieczności zweryfikowania, mogących mieć znaczenie prawne, twierdzeń wnioskodawcy, to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia czynności dowodowych. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.