II OSK 645/16

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzymskokatolickiej Parafii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/15 w sprawie ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/15 oddalił skargę Parafii [...](dalej skarżąca) na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z 7 lipca 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z 7 lipca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 15 kwietnia 2015 r. o odmowie nieodpłatnego przekazania skarżącej, na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.; dalej ustawa regulacyjna) gruntów rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej ANR) o pow. 15 ha. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że decyzja właściwego miejscowo wojewody o przekazaniu własności nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 70a ustawy regulacyjnej musi zostać wydana za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Mając na względzie powyższą okoliczność Wojewoda Śląski przywołał postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z 23 lutego 2015 r. odmawiające przekazania skarżącej gruntu rolnego ze względu na okoliczność, że aktualny dzierżawca gruntu rolnego "nie wyraża zgody na wyłączenia przedmiotowej działki z przedmiotu dzierżawy." W ocenie Ministra przepisy ustawy regulacyjnej oraz przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz (wówczas - Dz. U. 2012 r. poz. 1187) nie upoważniają wojewody do ingerencji w postępowanie poprzedzające wydanie zgody lub tej zgody odmawiające. Przepisy prawa nie przekazują także dla wojewody uprawnień do kwestionowania zgody lub odmowy jej udzielenia. Skargę na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, art 70a ustawy regulacyjnej w tym w zw. z art. 106 § 1 Kpa i w zw. z art. 252 Kc, art. 678 Kc w zw. z art. 694 Kc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę podzielił w całości argumentację organów obu instancji. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej, przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą (wówczas) Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. W przedmiotowej sprawie zabrakło właśnie tej zgody, gdyż jak wynika z akt sprawy, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz skarżącej Parafii działki ewidencyjnej o nr 9/4 o pow. 15 ha. Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy regulacyjnej oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie upoważniały organów do ingerencji w postępowanie poprzedzające wydanie zgody lub tej zgody odmawiające. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego 1) art. 70a ustawy regulacyjnej poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione; 2) naruszenie art 70a ustawy regulacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że wojewoda nie ma uprawnienia do jakiejkolwiek ingerencji w postępowanie incydentalne – składowe postępowania o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazania skarżącej na własność gruntów; 3) art 70a ust.3 ustawy regulacyjnej w związku z art. 106 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie przekazania i zgoda Prezesa ANR wydawane są w granicach uznania administracyjnego i w/w organy w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły, podczas gdy w rzeczywistości organy nie wskazały w sposób przekonujący co do zasadności swojego stanowiska kryteriów, którymi się kierowały II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia: - art 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej w zw. z art. 106 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w ramach wskazanego w tym przepisie współdziałania organów właściwych udział może brać osoba trzecia, którą w niniejszej sprawie miałaby być [...] sp. z o.o., - art. 70a § 3 ustawy regulacyjnej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przekazanie na własność gruntów znajdujących się w zasobie wymaga zgody osoby, która nieruchomość tę dzierżawi, podczas gdy zgoda dzierżawcy nie ma znaczenia w tymże postępowaniu, - art 70a § 1 ustawy regulacyjnej w zw. z art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej Kc). poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "pozostawania gruntów w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych" obejmuje swym zakresem również dzierżawę, podczas, gdy instytucja ta ma odmienną naturę prawną, - art. 678 Kc w zw. z art. 694 Kc poprzez uznanie, iż nieodpłatne zbycie przedmiotu dzierżawy skutkowałoby koniecznością wyłączenia przedmiotowej działki z przedmiotu umowy dzierżawy i skutkowałoby koniecznością zmiany tej umowy; 2) art. 1 § 1 i 2 Psa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz stanu prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowało niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i brakiem wskazania podstawy prawnej wydanego postanowienia, a w konsekwencji wyroku Sądu I instancji; 3) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te nie został naruszone; 4) art. 1 § 1 i 2 Pusa ora art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 15 Kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu skargi i oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo iż żadna z wydanych decyzji nie zawierała motywów rozstrzygnięcia, z kolei powinny one zawierać takie uzasadnienie, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 Kpa, nadto organ II instancji winien odnieść się do wszystkich argumentów i zarzutów, a wszelkie okoliczności i przesłanki wydanych postanowień winny być przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć Sądu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest w bezpośredni sposób powiązana z tymi zarzutami. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie bezpodstawne i stanowią polemikę z oczywistą treścią art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego przepisu przedstawioną przez Sąd I instancji. W świetle art. 70a ust. 3 koniecznym warunkiem dla wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości, w dacie jej wydania, było uprzednie wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Uzyskanie takiej zgody, w świetle art. 106 § 1 Kpa stanowi element współdecydowania organów. W przeciwieństwie do opinii wydawanych w ramach współdziałania organów. Które mają charakter niewiążący, w ramach współdecydowania, uprzednia zgoda jest konieczną przesłanką dla wydania pozytywnej decyzji. Odmowa udzielenia zgody ma charakter wiążący dla organu orzekającego w postępowaniu głównym i przesądza o treści rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Wojewoda rozpoznając wniosek osoby prawnej Kościoła Katolickiego o przekazanie nieruchomości, jest zatem związany treścią postanowienia wydanego w trybie art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej i nie jest uprawniony do badania jego prawidłowości. Kwestia czy przy wydawaniu ww. postanowienia miały miejsca uchybienia czy naruszenia prawa podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu ramach weryfikacji tego postanowienia. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o braku wyrażenia zgody wydane w trybie art. 70a ust. 3 ustawy regulującej, to organy obu instancji były nim związane przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo kwestia legalności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa ANR jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego (sprawa o sygn. I Sa/Wa 921/15 i sygn. II OSK 379/16). Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego, które są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie. Brak zgody organu współdziałającego na przekazanie nieruchomości rolnej, determinował treść rozstrzygnięcia decyzji. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 70a ustawy regulacyjnej, jak również art. 70a ust. 3 z w zw. z art. 106 § 1 Kpa. W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego odnoszące się do wadliwości postanowienia wydanego w ramach współdecydowania nie tylko są bezzasadne, ale wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa . Sąd I instancji w żadnym razie nie naruszył zatem art. 3 § 1 PPsa w zw. art. 141 § 1 Ppsa nie odnosząc się do legalności postanowienia o odmowie udzielenia zgody. W związku z oczywistością stanu prawnego tj. brakiem zgody organu współdziałającego, nie wiadomo na czym miałoby polegać niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które w przedmiotowej sprawie są jednoznaczne. Wbrew ostatniemu z zarzutów skargi kasacyjnej, organy obu instancji jednoznacznie wskazują na motywy wydania decyzji odmownej, błędne rozumienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez pełnomocnika, jak również brak możliwości zrozumienia rozstrzygnięcia i jego zaakceptowania przez stronę jest okolicznością, która w realiach niniejszej sprawy ma znaczenie wyłącznie subiektywne i nie stanowi o naruszeniu jakichkolwiek przepisów. Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2 Kpa, art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa ora art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 15 Kpa są zatem całkowicie chybione. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.