II SAB/Wa 315/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE A. C. wniosła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020r. Skierowanym pocztą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. C. domagała się udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1. wniosku wraz z załącznikami o stwierdzenie kwalifikacji mgr J. O. uprawniających do zajmowania w muzeum stanowiska [...] w myśl obowiązujących przepisów na podstawie Ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o zmianie ustawy regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. 2015 poz. 1505); 2. wniosku wraz z dokumentacją, wynikami i sprawozdaniem, dot. stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu Upowszechniania Kultury pani J. O., nr wniosku w systemie [...]. Organ w dniu [...] kwietnia 2020r. udzielił skarżącej odpowiedzi informując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm,). Organ wskazał, że do publicznej wiadomości podawane są nazwiska laureatów stypendiów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przyznane kwoty. Informacji publicznej nie stanowią natomiast wnioski o stypendia, umowy stypendialne oraz sprawozdania z realizacji przedsięwzięć. Dokumenty te zawierają m.in.: opisy koncepcji autorskich projektów twórczych bądź autorskich projektów z zakresu upowszechniania kultury, dane osobowe oraz dane wrażliwe. Sprawozdanie wraz z dokumentacją realizowanego projektu stanowi podstawę rozliczenia stypendium, którego weryfikacja odbywa się wyłącznie pomiędzy stypendystą a urzędem. Wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące rozliczenia stypendium, upoważniony pracownik ministerstwa ma obowiązek zgłosić stypendyście, z prośbą o ich wyjaśnienie. Wszelkie materiały udostępniane przez stypendystę w ramach sprawozdania służą wyłącznie rozliczeniu stypendium w ramach kompetencji ministerstwa. Wszelkie materiały udostępniane przez stypendystę w ramach sprawozdania służą wyłącznie rozliczeniu stypendium w ramach kompetencji ministerstwa. Nie są udostępniane w żadnej formie osobom trzecim. Zdaniem organu wnioski o wydanie zaświadczenia potwierdzającego dorobek zawodowy do zajmowania stanowiska [...] wraz z załącznikami mają charakter prywatny i jako takie nie mogą zostać uznane za informację publiczną. Informacja dotycząca zasad przetwarzania danych osobowych przez Administratora oraz praw osób, których dane są przetwarzane została zamieszczona na stronie http://bip.mkidn.gov.pl w zakładce ochrona danych osobowych. Organ wskazuje, iż pojęcie informacji publicznej odwołuje się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Jednakże zarówno w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, że określenie sprawy jako "publicznej" oznacza, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Natomiast na rozróżnienie pomiędzy dokumentami urzędowymi i prywatnymi zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 102/12, wskazując, iż "dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu". A. C. wniosła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020r. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu wskazując, iż stypendia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego finansowane są ze środków publicznych i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zobowiązany do udzielenie informacji o majątku którym dysponuje, w tym o sposobie rozdysponowywania funduszy stypendialnych. Podkreśla, że udostępnianie dokumentacji składanych przez podmioty prywatne – osoby fizyczne, osoby prawne - przedsiębiorstwa, stowarzyszenia czy fundacje – ubiegające się o dofinansowanie z pieniędzy publicznych np. w ramach konkursów organizowanych przez organy samorządowe jest powszechnie praktykowane. W przypadku składanych ofert konkursowych podmioty te również przedstawiają koncepcje autorskie bądź koncepcje twórcze z zakresu upowszechniania kultury i informacje te są udostępniane w ramach informacji publicznej. Natomiast w zakresie danych wrażliwych np. danych osobowych - podlegają one anonimizacji. W myśl art. 1 ustawy o muzeach z dnia 21 listopada 1996 r. "Muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej". Z definicji tej wynika, że działalność muzeów nastawiona jest na szeroko pojęte "dobro publiczne" - jakim jest zabezpieczenie i prezentowanie spuścizny zarówno naturalnej jak i cywilizacyjnej dla kolejnych pokoleń. Zawód muzealnika jest zawodem regulowanym, którego definicję określa art. 3 ust. 1 lit. a Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych jako "działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie, lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych; w szczególności używanie tytułu zawodowego zastrzeżonego na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe stanowi sposób wykonywania działalności zawodowej." Z definicji tej należy wnioskować, że zawody regulowane znajdują się pod szczególną opieką i nadzorem Państwa, i są sprawą publiczną. Tytuły zawodowe [...] i [...] dyplomowanego nadawane są przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na wniosek osoby zainteresowanej po zaopiniowaniu jej dorobku przez funkcjonującą przy Ministrze komisję. Posiedzenia komisji ministerialnych zajmujących się sprawami nieobarczonymi klauzulami poufności "tajne i "ściśle tajne" muszą być jawne. W związku z tym opinia przedstawiona przez komisję Ministrowi wraz z dokumentami, na podstawie których została wydana tworzy zbiór akt postępowania administracyjnego w sprawie nadania tytułu zawodowego [...] pani J. O. Skarżąca podkreśla, że stwierdzenie kwalifikacji uprawniających pracowników tworzących grupę zawodową muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów jest ściśle powiązana z dorobkiem zawodowym i naukowym tych osób. Ustawa o szkolnictwie wyższym kładzie bardzo duży nacisk na jawność i przejrzystość przewodów doktoranckich i habilitacyjnych m.in. poprzez publikację rozpraw naukowych osób ubiegających się o uzyskanie stopnia naukowego. Protokoły z posiedzeń organów kolegialnych uczelni na których przyjmowane są uchwały o przyznaniu bądź też nie, stopni naukowych również są jawne, co ma na celu zapewnienie transparentności tych postępowań. W związku z tym, że zawód muzealnika zalicza się do grupy zawodów regulowanych, w tym przypadku ze względu na powierzenie tej grupie zawodowej pieczy nad dobrami naturalnego i kulturowego dziedzictwa ludzkości, które bez wątpienia należy uznać za dobro publiczne i ze względu na to, w ocenie skarżącej, opinia publiczna powinna mieć możliwość zapoznania się z kwalifikacjami oraz przebiegiem kariery zawodowej i naukowej osób zajmujących się tak istotnymi sprawami publicznymi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a., gdyż Skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Ponadto żądane przez skarżącego informacje nie mającej charakteru publicznego powoduje, iż organ mógł zawiadomić o tym skarżącego w zwykłym piśmie, a nie w decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Stanowisko analogiczne było wielokrotnie prezentowane o ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 83/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2016r. sygn. akt II SAB/Kr 135/16 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Stanowisko to wypływa przede wszystkim z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tylko wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 314). Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na tle powyższej wykładni niespornym jest, iż Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Wracając do meritum sprawy należy wskazać, iż nie stanowi informacji publicznej żądanie z pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020r. Skarżąca wnosiła o udostępnienie "wniosku wraz z dokumentacją, wynikami i sprawozdaniem, dot. stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu Upowszechniania Kultury pani J. O., nr wniosku w systemie [...]". Czyli de facto całej dokumentacji związanej z procedurą przyznania stypendium. Na wstępie należy zaznaczyć, że do publicznej widomości podawane są nazwiska laureatów stypendiów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przyznane kwoty. Natomiast wnioski o stypendia, umowy stypendialne czy też sprawozdania z realizacji przedsięwzięć nie są upubliczniane. Niespornym jest, że tego typu dokumenty zawierają m.in. opisy koncepcji autorskich projektów twórczych czy też autorskie projekty z zakresu upowszechniania kultury. Jak wskazuje organ sprawozdanie wraz z dokumentacją realizowanego projektu stanowi podstawę rozliczania stypendium, którego weryfikacja odbywa się wyłącznie pomiędzy stypendystą a urzędem. Wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące rozliczenia stypendium, upoważniony pracownik ministerstwa ma obowiązek zgłosić stypendyście, z prośbą o wyjaśnienie. Natomiast materiały udostępnione przez stypendystę w ramach sprawozdania służą wyłącznie rozliczaniu stypendium i nie są udostępniane osobom trzecim. Wniosek oraz dokumentacja przedłożona przez mgr J. O. ma zatem charakter prywatny. Zwiera dokumentację dotyczącą jej osiągnieć naukowych przedkładaną na potrzeby ubiegania się o stypendium. Tego typu dokumentacja nie ma charakteru publicznego. Dotyczy bowiem sprawy indywidulanej opartej na dokumentach prywatnych wnioskodawczyni. Fakt, że tego typu dokumenty zostały złożone do organu nie zmienia przy tym ich charakteru. Ustalając charakter żądanej informacji nie można bowiem zapominać o tym, że nie stanowią informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 610/11). Już w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą o dostępie do informacji publicznej pojęcie – "sprawa publiczna" – było rozumiane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych Państwu a dotyczących lub służących ogółowi, albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (uzasadnienie do projektu ustawy). Jak podkreślono w komentarzu do omawianej ustawy (Wolters Kluwer Warszawa 2016 – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska) desygnatem powyższego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Słowo "publiczny" oznacza bowiem – służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny. Nie mają natomiast takiego charakteru informacje zawarte w punkcie 2 wniosku bowiem same wyniki i sprawozdanie dotyczące stypendium z zakresu Upowszechniania Kultury pani J. O. oraz numer wniosku w systemie [...] maja charakter dokumentów wewnętrznych. Taki charakter posiadają bowiem dokumenty służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego i to pomimo tego, że mogą być związane z jego działalnością (Komentarz do omawianej ustawy - Wolters Kluwer Warszawa 2016 – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska). W ocenie tut. Sądu informacje żądane w punkcie 2 (wnioski i sprawozdania) dotyczą zaś właśnie materii służącej wyłącznie pytanemu organowi a nie ogółowi społeczeństwa. Trudniejsza była kwalifikacja wniosku z dnia [...] kwietnia 2020r. w zakresie żądania określonego w punkcie pierwszym. Żądanie dotyczyło "wniosku wraz z załącznikami o stwierdzenie kwalifikacji mgr J. O. uprawniających do zajmowania w muzeum stanowiska [...]w myśl obowiązujących przepisów na podstawie Ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o zmianie ustawy regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. 2015 poz. 1505)". Wniosek wraz z załącznikami potwierdzającymi kwalifikacje mgr J. O. uprawniającymi do zajmowania stanowiska [...] w muzeum stanowi w ocenie Sądu dokument prywatny. Przedłożony na potrzeby objęcia ww. stanowiska, tym nie mniej przez to dokumenty ten nie utracił prywatnego charakteru. Zarówno wniosek jak i załączniki związane bowiem są z karierą i przygotowaniem zawodowym J. O. Nie zmieniłaby tego anonimizacja danych bowiem wniosek skarżącej został skierowany właśnie w zakresie ustalenia treści wniosku i treści załączników personalnie wymienionej osoby (tj. mgr J. O.). Anonimizacja ww. dokumentów byłaby zatem jedynie działaniem pozornym, nie chroniącym informacji i danych wrażliwych mgr J. O. Ten czynnik w ocenie Sądu wskazuje, iż w sprawie w zakresie pkt 1 wniosku występują dokumenty o charakterze prywatnym nie podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżąca otrzymała odpowiedź właściwego organu, że wniosek skarżącej nie dotyczy sprawy publicznej i miało to miejsce w ustawowym terminie, nie ma podstaw prawnych do uznania, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.