IV SAB/Wr 540/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. D., datowanej na dzień 7 kwietnia 2022r., jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 kwietnia 2021 r. o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Skarżący zarzucał, że z niewyjaśnionych przyczyn i powodów nie została wydana decyzja w sprawie "koordynacji podatkowej" Wyjaśnił, że w dniu 2 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa jako opiekun dwóch córek, a organ do dnia dzisiejszego nie podjął żadnych działań, nie poinformował też w jakim terminie zamierza wydać decyzję. Na chwilę obecną kwota, jaka miałaby być przeznaczona na dzieci wynosi 12.000 zł, a organ pozostaje bezczynny. Strona podkreślała, że wielokrotnie dzwoniła uzyskując uspokajające wyjaśnienia, że inni czekają po dwa lata. Skarżący nie ma zrozumienia dla takiego postępowania i dlatego zdecydował się na wniesienie skargi. Zastrzegał, że nie oczekuje ukarania organu tylko wpłynięcia na urząd i przymuszenia do sumiennego wypełniania obowiązków oraz wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżący w dniu 2 kwietnia 2021 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze (MOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci W. i M. D. na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że Strona oświadczyła, że do dnia 1 czerwca 2021 r. będzie zatrudniona na terenie R. w dniu 23 kwietnia 2021 r. wniosek, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.) przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. organ ustalił, że w sprawie, względem wniosku Skarżącego na okres zasiłkowy 2021/2022, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Skarżący nie przedstawił dokumentów wskazujących na kontynuację zatrudnienia, a z dotychczas przedłożonych wynikało, że zatrudnienie na ternie N. zakończył w dniu 1 czerwca 2021 r. W dniu 11 kwietnia 2022 r. organ wydał Informację przyznającą świadczenie wychowawcze na dzieci Skarżącego – W. i M. na okres od 1 czerwca do 30 czerwca 2021 r. tym samym kończąc postępowanie w sprawie. W dniu 8 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo Strony, w którym zwraca się o pilne rozpoznanie jego wniosku, zaś w dniu 11 kwietnia 2022 r. oświadczenie Skarżącego, że nadal pracuje na terenie N. na podstawie umowy na czas nieokreślony. Mając na uwadze opisane okoliczności postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. organ zmienił swoje postanowienie z dnia 8 kwietnia 2022 r. i ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Nadto wydane zostało kolejne orzeczenie – informacja przyznająca świadczenia wychowawcze na dwoje dzieci Skarżącego na okres od 1 lipca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. tym samym postępowanie w sprawie zakończono. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał na zapis art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. obligujący uprawnionego do powiadamiania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń, o tym obowiązku uprawniony jest informowany. Dalej organ zwracał uwagę, że informacja o zatrudnieniu za granicą jest podstawową dla rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ zwracał uwagę, że Skarżący informację o kontynuowaniu zatrudnienia przedstawił dopiero po stwierdzeniu przez organ braku koordynacji w jego sprawie, gdyby dokumenty dotarły wcześniej postępowanie zakończyłoby jedno rozstrzygniecie. Nadto organ wskazał na ogromną liczbę składanych wniosków, co wobec niekompletności części z nich doprowadziło do opóźnień w procedowaniu. Podkreślał, że w tych sprawach wydano 25.000 rozstrzygnięć. Pomimo, że wniosek Strony został załatwiony później niż to wynika z terminów ustawowych, to w realiach tej sprawy brak podstaw do uznania, że opóźnienie nie ma racjonalnego uzasadnienia. Organ zaznaczał, że opóźnienie nie jest przejawem złej woli ale jest wywołane ogromną ilością spraw, wskazywał na podjęte kroki zmierzające do poprawy sytuacji kadrowej, co utrudniała epidemia COVID-19. Okoliczności te wpływać powinny na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podkreślał, że prowadzone sprawy nie należą do prostych, co uzasadniał zmianą właściwości rzeczowej organów w tych sprawach, zaś opóźnienia dotyczyły wszystkich organów, co dowodzi problemu systemowego, a nie wyłącznie działania organu rozpoznającego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2021/2022. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 2 kwietnia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci Skarżącego na okres 2021/2022 (W. i M.). Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. wniosek został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 kwietnia 2021 r. wniosek wpłynął do organu, który dopiero w dniu 8 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie w sprawie ustalenia zakresu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zaś w dniu 11 kwietnia 2022 r. Informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na obie córki obejmującą okres do dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Następnie, po uzyskaniu od Strony informacji o kontynuowaniu zatrudnienia na ternie Niemiec organ zmienił swoje postanowienie z dnia 8 kwietnia 2022 r., co nastąpiło na mocy orzeczenia z dnia 12 kwietnia 2022 r. oraz tego samego dnia wydał Informację przyznającą stronie świadczenia wychowawcze na obie córki na okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Pomiędzy przekazaniem wniosku Strony (23 kwiecień 2021 r.) a podjęciem rozstrzygnięcia (11 kwietnia 2022 r.) upłynęło niemalże dwanaście miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony. Na powyższą ocenę bezczynności nie wpływa fakt, że Skarżący dopiero w dniu 11 kwietnia 2022 r. złożył oświadczenie wskazujące na to, że nadal pracuje na terenie Niemiec, gdyż po przekazaniu mu sprawy organ procedował w odniesieniu do wniosku Strony obejmującego okres rozliczeniowy 2021/2022. Zatem stwierdzona bezczynność odnosi się do wskazanego na wstępie wniosku Strony z dnia 2 kwietnia 2021 r. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności, który w tej sprawie wynosił prawie rok. Z nadesłanych Sądowi akt nie wynika zaś aby w tym okresie organ podejmował jakiekolwiek działania, po wpływie wniosku dokonał jego rejestracji (23 kwietnia 2021 r.) następie dokonał weryfikacji danych o ubezpieczeniu w systemie ZUS (7 maja 2021 r.). Kolejne czynności zostały podjęte po upływie niemalże roku i wniesieniu przez Stronę skargi. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pomimo wydania orzeczeń kończących postępowanie wszczęte wnioskiem Strony z dnia 2 kwietnia 2021 r., co nastąpiło po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, był on uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przeszkodę merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynności będzie stanowiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne ale przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, gdyż skarga została wniesiona w dniu 8 kwietnia 2022 r., tj. przed wydaniem Informacji z dnia 11 kwietnia 2022 r. i z dnia 12 kwietnia 2022 r. co uzasadniało merytoryczne orzeczenie w przedmiocie bezczynności. Okoliczność ta powoduje natomiast konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.