I SA/Wa 1218/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi[...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 19 kwietnia 2019 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o wydanie - na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) - zaświadczenia o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w prawo własności w udziale przysługującym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej tj. 100 %. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916), dalej jako ustawa, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 tej ustawy sprecyzowano jakie grunty zabudowane należy uznać za przeznaczone na cele mieszkaniowe. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, lub mieszkaniami wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Następnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2007 r. - zgodnie z którym część przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] , która jest ulicą dojazdową oznaczoną symbolem [...]. Dodał, że zgodnie z przekazaną przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego analizą linii rozgraniczających ulicy [...], wydaną w oparciu o ww. obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]- pas o szerokości około 2,0 m od południowo-zachodniej granicy ww. działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Omawiany grunt stanowi pas terenu stanowiącego drogę w postaci części chodnika z płyt betonowych i w niewielkiej części z jezdni o nawierzchni asfaltowej. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady miasta stołecznego [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych, ulica [...] w [...] na omawianym odcinku została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Z uwagi na to, iż nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] w części znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ulicy [...] -stanowi to negatywną przesłankę do jej przekształcenia. Wynika to z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), który przyznaje wyłączność w zakresie własności dróg publicznych Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż warunkiem uwłaszczenia części nieruchomości spełniającej warunki uwłaszczenia będzie dokonanie wydzielenia geodezyjnego z przedmiotowej nieruchomości gruntów zajętych pod drogę publiczną, a następnie założenie księgi wieczystej dla tych gruntów, albo wyłączenie z aktualnej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków do uwłaszczenia - tzw. uwłaszczenie opóźnione. Podsumowując Prezydent stwierdził, że powyższe powoduje brak możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], w prawo własności. Kwestionując powyższe postanowienie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że analiza Uchwały Rady Miasta [...] z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych prowadzi do stwierdzenia, że ulica [...] jest drogą publiczną jedynie w części. Z załącznika nr [...] do przedmiotowej uchwały wynika jednoznacznie, iż do kategorii dróg gminnych (publicznych) zaliczono tylko fragment ulicy [...] - od ulicy [...] do ulicy [...] - zaś w pozostałym zakresie ulica ta stanowi drogę wewnętrzną WSM. Wobec powyższego ulica [...] jest poza zakresem opisu wskazanego w cytowanym załączniku uchwały, a tym samym fragment ten nie stanowi drogi publicznej. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy - należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1. mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2. mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3. o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, Podzieliło też ustalenia faktyczne organu I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się pas terenu stanowiącego drogę w postaci części chodnika z płyt betonowych i w niewielkiej części jezdni o nawierzchni asfaltowej. W związku z powyższym wskazało - mając na uwadze treść ww. art. 1 ust 2 ustawy - iż część pasa drogowego nie stanowi obiektów budowlanych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (bowiem ułatwia korzystanie nie tylko ze wskazanej nieruchomości). Oznacza to, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dodało, że w przedmiotowym przypadku może dojść do uwłaszczenia następczego. Na zakończenie Kolegium odniosło się do zarzutów skarżącej w zakresie Uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2004 r. stwierdzając, że faktycznie załącznik nr [...] tej uchwały opisuje zasięg drogi gminnej poprzez określenie: "od ulicy [...] do budynku [...] nr [...] - na dalszym odcinku droga wewnętrzna WSM". Jednakże granicę jednostki terenowej o symbolu "[...]" wyznacza rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]- zgodnie z którym granica drogi publicznej i wewnętrznej przebiega na wysokości budynku przy ul. [...]. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r. poz. 916 ze zm.) -poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenie o przekształceniu; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) w związku z Uchwałą Rady Miasta W. z dnia 16 września 2004r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004r. nr 253 poz. 6858 ze zm.) - poprzez błędne zaliczenie do kategorii drogi publicznej fragmentu ulicy [...], pomimo iż w ww. uchwale fragment ten zaliczony jest jako droga wewnętrzna [...] Spółdzielni Mieszkaniowej; 3) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 i 107 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji doprowadzenie do błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła: 1) na podstawie art. 145 § 1pkt 1) p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] marca 2020 roku oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r., w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 2) na podstawie art. 119 pkt 2) i 3) p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 3) o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], w prawo własności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie powołanym przepisem przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek - co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Przy czym do tego rodzaju postępowania znajduje zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Ma on charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W tym postępowaniu niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Przedstawione w tym miejscu stanowisko jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego, nie zaś dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. W rozpoznawanej sprawie, podstawą odmowy wydania zaświadczenia było przyjęcie przez organy obu instancji, iż nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] w części znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ulicy [...] - co stanowi negatywną przesłankę do jej przekształcenia. Doszły one do tego wniosku na podstawie przekazanej przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego analizy linii rozgraniczających ulicy [...] - wydanej w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - z której wynika, że pas o szerokości około 2,0 m od południowo-zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Przy czym omawiany grunt stanowi pas terenu stanowiący drogę w postaci części chodnika z płyt betonowych i w niewielkiej części z jezdni o nawierzchni asfaltowej. Z takim stanowiskiem organów administracji Sąd nie mógł się zgodzić - uznając, że nie dokonały one prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się tylko pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 17 sierpnia 2018 r. o przesłaniu kopii analizy (bez żadnej wyraźnie sformułowanej pisemnej analizy), dwa fragmenty map z zaznaczonymi projektowanymi liniami rozgraniczającymi, jeden fragment mapy z bliżej nieokreśloną nieruchomością oraz dwa zdjęcia lotnicze części przedmiotowej działki. Jednakże z treści żadnego z tych dokumentów nie wynika w sposób oczywisty, że pas gruntu o szerokości około 2,0 m od południowo-zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Dołączone fragmenty map zawierają dopiero projektowane linie rozgraniczające, poza tym nie wynika z nich szerokość tego pasa gruntu. Również takiego stanowiska nie można wywieść ze zdjęć lotniczych części przedmiotowej działki - przedstawiających budynek mieszkalny i zaparkowane przed nim samochody. Poza tym zdjęcia nie są dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i nie można na ich podstawie dokonywać ustaleń faktycznych. Natomiast decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że - jak wynika z załącznika nr 18 do uchwały Nr XXXVII/846/2004 Rady miasta W. z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych - do kategorii dróg gminnych zaliczono tylko fragment ulicy [...] - od ulicy [...] do budynku [...] nr [...] - zaś na dalszym odcinku ulica ta stanowi drogę wewnętrzną WSM. Zatem z załącznika tego wynika w sposób jasny i oczywisty przebieg ulicy [...] - jako publicznej, gminnej drogi oraz jako drogi wewnętrznej. Wobec powyższego zupełnie dowolne jest stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...] i szczegółowo przedstawione w piśmie z [...] czerwca 2019 r. skierowanym do Kolegium, że mimo treści ww. załącznika do Uchwały "granicę jednostki terenowej o symbolu [...] wyznacza rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zgodnie z którym granica drogi publicznej i wewnętrznej przebiega na wysokości budynku przy ul. [...]." Ponadto Sąd miał także na uwadze, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - przede wszystkim informacji z księgi wieczystej i rejestru gruntów i budynków. Jak wynika z powyższych dokumentów działka nr [...] stanowi jedną wyodrębnioną nieruchomość objętą księgę wieczystą nr [...], zaś w opisie użytków oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe, a na jej terenie usytuowany jest budynek mieszkalny. Przy czym ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. - zatem organy orzekające w sprawie są związanie zapisami w tej ewidencji (również w zakresie stosowania ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów) Wobec powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - co obligowało Sąd do uchylenia tych postanowień. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, dokonają właściwej oceny wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, a następnie wydadzą stosowne postanowienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.