I OZ 1108/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2013 r. sygn. akt II SO/Gd 12/14 o wymierzeniu grzywny Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] za nieprzekazanie skargi Dyrektora Gimnazjum [...] na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. UZASADNIENIE Dyrektor Gimnazjum [...] wnioskiem z dnia 9 lipca 2014 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] grzywny z tytułu niezastosowania się przez ten podmiot do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) i nieprzekazanie jego skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca, wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny, przesłał również do Sądu w/w skargę na bezczynność wraz z pismem będącym odpowiedzią Komisji Międzyzakładowej NSZZ [...] na tę skargę, w którym stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Komisja Międzyzakładowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniosła o jego oddalenie oraz o oddalenie skargi na bezczynność, jako bezzasadnej. W jej ocenie, żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądanie strony jest atakiem na niezależność Związku, gwarantowaną przepisami ustawy o związkach zawodowych. Ponadto, wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i nie dysponuje środkami pieniężnymi na pokrycie grzywny, bowiem środki Komisji pochodzą wyłącznie ze składek związkowych i są na bieżąco wydatkowane na materiały biurowe i zapomogi dla członków Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt II SO/Gd 12/14, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi Dyrektora Gimnazjum [...] na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna, realizowana poprzez wymierzenie grzywny, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa, celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, Lex 965940), a przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 p.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga Dyrektora Gimnazjum na bezczynność Komisji Międzyzakładowej NSZZ [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu w dniu 12 maja 2014 r., a zatem, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do Sądu upływał w dniu 27 maja 2014 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że w/w skarga nie została w ogóle przekazana do Sądu przez organ. Komisja twierdzi bowiem, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania żądanej informacji oraz że informacja ta nie ma charakteru publicznego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.) oraz partie polityczne. Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu wskazanej ustawy są natomiast, zgodnie z jej art. 6 ust. 2, ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Zgodnie z jednolitym tekstem statutu NSZZ [...], po wprowadzeniu zmian uchwalonych przez XXVI Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ [...] w dniach [...] listopada 2012 r., podstawowymi jednostkami organizacyjnymi Związku są: zakładowe organizacje koordynacyjne, organizacje zakładowe i organizacje międzyzakładowe z zastrzeżeniem postanowień ust. 2 (§ 19 pkt 1). Zgodnie z § 17 statutu Związek posiada osobowość prawną. Ponadto osobowość prawną posiadają: organizacje zakładowe, organizacje międzyzakładowe, organizacje podzakładowe, regiony, krajowe sekretariaty branżowe, Krajowy Sekretariat Emerytów i Rencistów, Krajowa Sekcja Morska Marynarzy i Rybaków. Z informacji dostępnych na stronie Regionu [...] NSZZ [...] (www.[...].pl) wynika, że w kadencji 2010-2014 w strukturach Regionu [...] funkcjonuje Komisja Międzyzakładowa NSZZ [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe wskazuje zatem, że Komisja Międzyzakładowa NSZZ [...] stanowi jednostkę organizacyjną NSZZ [...], wobec czego jej reprezentatywny charakter w rozumieniu przepisów ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego nie nasuwa wątpliwości. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Komisji, jest ona podmiotem zobligowanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest uzależnione od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ (podmiot zobowiązany) ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Podkreślić należy, że na podmiocie zobowiązanym do przekazania skargi ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane ze skargą podlegają ocenie sądu, a nie podmiotu (organu), które działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Orzekając o wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę z jednej strony długi okres pozostawania Komisji Międzyzakładowej NSZZ [...] w opóźnieniu z przekazaniem skargi – od maja 2014 r. i fakt nieprzekazania skargi mimo złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, a z drugiej strony okoliczność, iż nieprzekazanie skargi wynikało z błędnego przeświadczenia o braku takiego obowiązku. W ocenie Sądu, ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł będzie miało charakter dyscyplinujący i zapobiegnie naruszeniom prawa w przyszłości przez ten podmiot. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Komisji Międzyzakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i ukarania grzywną w wysokości 1.000 zł. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że skarga Dyrektora Gimnazjum [...] na bezczynność organu dotyczyła nieudzielania informacji rzekomo publicznej, zaś przepis art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie nakłada na podmiot obowiązek udzielenia informacji publicznej, nie zaś dowolnej informacji, której żąda wnioskodawca. Skarga ta nie stanowiła zatem w istocie skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, bowiem Komisja nie była zobowiązana do udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji. W piśmie z dnia 28 maja 2014 r. organ wyjaśnił Dyrektorowi Gimnazjum [...], że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną. Skoro zatem wnioskodawca żądał informacji, która nie miała przymiotu informacji publicznej, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zobowiązany był do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie, co uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OZ 818/13). W orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może ono mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06). Obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych (czy – jak w niniejszej sprawie – z uwagi na twierdzenie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej), nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że Komisja Międzyzakładowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] niewątpliwie uchybiła terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest jednak zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji pozostawanie przez niego w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi do Sądu, jak również fakt, iż działanie organu nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 54 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Art. 203 i 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).