II SA/Kr 938/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w B. w likwidacji reprezentowaną przez likwidatora A. S. z dnia 3 czerwca 2022r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów a), d), e), f) wniosku. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w B. w likwidacji na rzecz M. R. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. R. (dalej: skarżący) jest decyzja Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w B. (dalej Spółka/organ) z 3 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 19 listopada 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy, skarżący złożył 21 września 2021 r. do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem skarżącego zostały objęte: a) protokoły (wraz z uchwałami) z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki sporządzone w latach 2019, 2020 i 2021, b) sprawozdanie Zarządu z działalności Spółki za lata 2018, 2019, 2020, 2021, c) sprawozdania finansowe za lata 2018, 2019, 2020, 2021, d) protokoły NZWS wraz z uchwałami za lata 2019, 2020, 2021, e) pisma Rady Nadzorczej Spółki wytworzone w latach 2019, 2020, 2021, f) pisma prezesa Spółki wytworzone w latach 2019, 2020, 2021. W stosunku do pytań b i c (dotyczących sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2019-2021 oraz sprawozdań finansowych za lata 2018-2021) organ pismem z 5 października 2021 r. poinformował skarżącego, że dokumenty te znajdują się w aktach Krajowego Rejestru Sądowego. Organ powołał się na art. 1 ust. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) i stwierdził, że jeżeli w stosunku do ujawniania danej informacji przepisy przewidują szczególny tryb dostępu, to dostęp odbywa się w tym szczególnym reżimie, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast również w piśmie z 5 października 2021 r. w stosunku do pozostałych pytań (a, d, e, f), organ wskazał, że jest to informacja przetworzona, ponieważ wymaga przygotowania szeregu dokumentów, co wiąże się z koniecznością zaangażowania dodatkowych sił i środków. W związku z powyższym organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący wskazał, że jest dziennikarzem, a udostępnienia dokumentów domagają się czytelnicy. Podniósł, że wnioskowane dokumenty dotyczą finansów likwidowanego przedsiębiorstwa, ma podejrzenia niegospodarności w spółce, o czym pisał w prasie już wcześniej i zamierza złożyć zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie pytań a, d, e, f. Ocenił, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób uzyskanie przez niego informacji posłuży ochronie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Kolejno, skarżący złożył pismo z dnia 30 listopada 2021 r. określone przez niego jako "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO za pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. przekazało pismo skarżącego według właściwości Spółce, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p., od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez Spółkę. 3 czerwca 2022 r. organ wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 19 listopada 2021 r. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a ponadto w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać tę informację dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Skarżący poprzestał na stwierdzeniu, że jego celem jest ujawnienie na łamach czasopisma informacji na temat wszystkich aspektów działalności publicznej Spółki oraz złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Jak wskazał organ, gromadzenie materiałów dowodowych celem wystąpienia z wnioskiem do organów ścigania nie wypełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W ocenie organu, skarżący nie podał w jaki konkretnie sposób uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji publicznej posłuży ochronie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, poprawie funkcjonowania organów administracji. Organ podkreślił, że nawet jeśli z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej zwraca się dziennikarz, to również i on jest zobowiązany do spełnienia ustawowej przesłanki, tj. wykazania szczególnej istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił naruszenie: – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, podczas gdy powyższe dokumenty uznane jako informacja publiczna powinny być skarżącemu udostępnione, – art. 1 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dokumenty wymienione we wniosku pod lit. b) i c) skarżący mógł uzyskać na podstawie przepisów szczególnych, podczas gdy informacje, o które wnioskował znajdują się bezpośrednio w posiadaniu Spółki i powinny być skarżącemu udostępnione, – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dokumenty wymienione we wniosku pod lit. a, d, e, f stanowią informację publiczną przetworzoną, podczas gdy w omawianej sprawie informację należało zaliczyć do informacji publicznej prostej i udostępnić skarżącemu. – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nieuznaniu wyjaśnień skarżącego odnośnie do interesu publicznego w zakresie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji – art. 15 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie dwukrotnie merytorycznie sprawy, a jedynie ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do dokładnego powtórzenia argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z 19 listopada 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz o zobowiązanie przez sąd organu do wydania decyzji umożliwiającej dostęp do informacji, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że organ słusznie uznał wszystkie wymienione informacje za informacje publiczne. Zwrócił uwagę, że w 2018 r. wystąpił z podobnym wnioskiem do Burmistrza B. , w zakresie innego okresu rozliczeniowego i wtedy wszystkie informacje zostały skarżącemu udostępnione. Skarżący zaznaczył, że jego wyjaśnienia dotyczące szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego, zostały przez organ pominięte. Nadmienił również, że w dniu 12 maja 2022 r. złożył skargę na bezczynność organu i organ wydał decyzję z 3 czerwca 2022 r. po złożeniu tej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W szczególności zaznaczył, że fakt udostępnienia skarżącemu dokumentów kilka lat temu, nie przesądza o pozytywnym rozpatrzeniu kolejnego wniosku. Wskazał, że w zakresie pytań b) i c) organ był zobowiązany jedynie do poinformowania skarżącego, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione w trybie przewidzianym w u.d.i.p., co też organ uczynił. Organ podkreślił, że w obu decyzjach Spółka wyjaśniła dlaczego przyjęła, że informacje, do których odnoszą się pytania a, d, e, f, mają charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Argumenty skarżącego zostały przez Spółkę rozważone, ale nie zostały uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, Sąd doszedł do przekonania o konieczności uchylenia tych aktów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), która konkretyzuje prawo do informacji publicznej, zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanej ustawie określono zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W badanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że żądane przez skarżącego informacje, wymienione w punktach, a, d, e, f wniosku, mają charakter informacji publicznej. Spór między stronami wynikł natomiast z przyjęcia przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Na podstawie powyższej konstatacji, organ uznał za konieczne wezwanie skarżącego do wykazania istnienia szczególnej istotności udostępnienia żądanych informacji dla interesu publicznego. Brak wykazania w odpowiedzi – w ocenie organu – przesłanki szczególnej istotności przesądził o wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W tak zarysowanych okolicznościach, jako kluczowa dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia jawi się kwalifikacja wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów orzecznictwa przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie takiej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 833/15). Informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz pozyskaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (zob. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14). Informacją przetworzoną jest również informacja udzielona na wniosek, który obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (np. zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki WSA Krakowie z 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16 i z 9 lutego 2021 r., II SA/Kr 924/20 oraz wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16). W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł o udostępnienie: protokołów (wraz z uchwałami) z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki sporządzonych w latach 2019, 2020 i 2021, protokołów NZWS wraz z uchwałami za lata 2019, 2020, 2021, pism Rady Nadzorczej Spółki wytworzonych w latach 2019, 2020, 2021, pism prezesa Spółki wytworzonych w latach 2019, 2020, 2021. Zdaniem organu, dokumentacja, której żąda skarżący, jest bardzo obszerna. Jak podał organ, aby uczynić zadość wnioskowi skarżącego, trzeba byłoby przygotować do udostępnienia szereg dokumentów, m.in. poprzez wykonanie ich kopii oraz dokonanie anonimizacji, co wiązałoby się z koniecznością zaangażowania dodatkowych sił i środków oraz nakładu czasowego. W ocenie organu, czas i nakład pracy niezbędny do przygotowania, zanonimizowania i wykonania skanów żądanych dokumentów doprowadziłby do zakłócenia normalnego toku działania podmiotu. Organ zatem wyprowadził wniosek o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji powołując się na obszerność dokumentacji. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak jakichkolwiek danych na temat obszerności dokumentacji. Organ nie ujawnił – szacunkowej choćby – liczby przedmiotowych dokumentów, nie wyjaśnił również konieczności dokonywania ich anonimizacji, a także okoliczności związanych z możliwościami organizacji pracy Spółki, które uzasadniałyby wniosek, że przewidywany nakład środków i czasu jest tego rodzaju, że będzie miał wpływ na normalny sposób funkcjonowania Spółki. Nie sposób zatem nie tylko oszacować czasu i nakładu pracy niezbędnego do przygotowania wnioskowanej informacji, ale i nie sposób stwierdzić, czy nakład ten doprowadziłby do zakłócenia normalnego toku działania podmiotu. W ocenie Sądu, treść wniosku skarżącego nie determinowała uznania, że żądaniem objęta jest informacja przetworzona. Wniosek co prawda obejmuje dokumenty dotyczące działalności spółki komunalnej na przestrzeni trzech lat, co mogłoby sugerować, że chodzi o wiele dokumentów, jednak organ, odwołując się do obszerności żądanej informacji, nie określił nawet rzędu wielkości. W sprawie zaś równie dobrze może chodzić o kilkanaście, kilkadziesiąt, czy kilkaset pozycji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że – jak wynika z akt sprawy – w 2018 r. skarżący wystąpił ze zbliżonym wnioskiem, dotyczącym innego okresu, a wtedy żądana dokumentacja została mu udostępniona. Rację ma organ, że wśród czynników, które mogą wpłynąć na odmienne rozpatrzenie aktualnego wniosku skarżącego jest "ilość dokumentów do udostępnienia". Problem jednak w tym, że organ nie wykazał, jaką liczbę dokumentów miałby udostępnić, a jednocześnie przyjął, że jest ona tej wielkości, że przygotowanie informacji do udostępnienia zakłóciłoby normalny tok działania Spółki. Podsumowując, zdaniem Sądu, nieuzasadnione, a przez to dowolne są wnioski organu, jakoby wnioskowane informacje miały charakter informacji przetworzonej. Jak stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając zarówno decyzję zaskarżoną, jak i ją poprzedzającą, organ naruszył powołany przepis K.p.a. przez niewskazanie na jakiej podstawie uznał, że żądana dokumentacja jest bardzo obszerna, a jej udostępnienie doprowadziłby do zakłócenia normalnego toku działania podmiotu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku niezakwalifikowania żądanej informacji, jako przetworzonej, zbędnym byłoby wykazywanie przez skarżącego spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, której niewykazanie stało się przyczyną odmownego załatwienia wniosku. Kwestionowanie zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako przetworzonej, było sygnalizowane w skardze. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty skargi w części dotyczącej twierdzeń o wykazaniu szczególnej istotności dla interesu publicznego, to ich rozpatrzenie byłoby wobec powyższego przedwczesne. Sąd nie mógł natomiast podzielić zarzutów odnoszących się do udostępnienia informacji z punktów b) i c) wniosku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, w kontekście odpowiedniej kwalifikacji żądanej informacji na gruncie u.d.i.p., dokona analizy obszerności żądanej dokumentacji, w szczególności oszacuje liczbę i obszerność przedmiotowych dokumentów. Następnie organ zestawi powyższe z możliwościami organizacji pracy Spółki, i oceni czy przewidywany nakład środków i czasu przeznaczony na przygotowanie dokumentów do udostępnienia jest tego rodzaju, że będzie miał wpływ na normalny sposób funkcjonowania Spółki. Efekty tych działań organ odzwierciedli w ewentualnie wydanym rozstrzygnięciu, w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. O kosztach Sąd orzekł w punkcie II. sentencji wyroku na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty postepowania składają się: kwota 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego – w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie 597 zł.