I SA/Wa 1635/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. D. [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. D. [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/Organ") postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/Organ I instancji") z [...] września 2019 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 wydzieloną pod poszerzenie drogi gminnej – ul. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² wydzielony pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...] - przy ul. [...] i ul. [...], zajęte pod drogi publiczne. Postanowienie Wojewody zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2009 r. Spółka Mieszkaniowa "[...]" Sp. z o.o. w K. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisane na wstępie działki ewidencyjne. Jako podstawę wniosku wskazano art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniając wniosek okolicznością wydania przez Prezydenta ostatecznej decyzji z [...] września 2008 r., nr [...], którą uchylono wcześniejszą decyzję podziałową z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] i zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obręb [...] na działki ew. nr [...], [...] i [...] i [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r., nr [...] w części dotyczącej m.in. rozstrzygnięcia zawartego w treści uzasadnienia, że przedmiotowe działki ewidencyjne stały się z mocy prawa, zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, własnością [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej z [...] września 2008 r. w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...] i [...] w zakresie w jakim stwierdzono, że działki te przeznaczone są po poszerzenie drogi publicznej. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchyliło ww. decyzję własną i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r., nr [...]. Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która to sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 943/18. W oparciu o powyżej przedstawiony stan sprawy Prezydent postanowieniem z [...] września 2019 r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt. I SA/Wa 943/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta nr [...]. Na postanowienie Prezydenta zażalenia wniosły [...] Spółka z o.o. oraz [...] Spółka z o.o., zarzucając nieuzasadnione zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zdaniem żalących w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż organ błędne przyjął, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej stanowi zagadnienie wstępne. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się sprawa ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], uchylającą decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie podziału przedmiotowej nieruchomości. Przy czym Sąd postanowieniem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18, postanowił wstrzymać wykonanie ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 maja 2019 r., sygn. akt. I OZ 423/19, oddalił zażalenie na to postanowienie. Wojewoda stwierdził, że do ustalenia odszkodowania niezbędna jest ważna decyzja podziałowa, która stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie bowiem decyzja ta przenosi prawo własności nieruchomości zajętych drogi publiczne, stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ jednocześnie podkreślił, że wzruszenie ostatecznej decyzji podziałowej - w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części - dotyczy wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...] oraz działki nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie ul. [...] czyli w zakresie, który ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym. W konsekwencji Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, iż zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym. Dodatkowo wstrzymanie jej wykonania przez Sąd uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu rozstrzygnięcia o decyzji podziałowej. Zdaniem Wojewody, takie działanie organu zapobiegnie ustaleniu odszkodowania, które w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej będzie podlegało zwrotowi, a więc w sprawie niniejszej zastosowanie ma art. 97 § 1 pkt 4 kpa bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skargę na postanowienie Wojewody z [...] czerwca 2020 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 6 pkt 1 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez ich niewłaściwe zastopowanie i uznanie, że Organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie z urzędu, pomimo że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2008 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a ponadto z uwagi na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18, w którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 2008 r., a wstrzymanie wykonania tej decyzji utraciło moc zgodnie z art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a.; 2) art. 15 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez organ okoliczności, które miały miejsce po wydaniu postanowienia Organu I instancji związanych z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18, w którym doszło do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 2008 r., pomimo że organ, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest zobowiązany brać pod uwagę nowe okoliczności faktyczne, wystąpiły po wydaniu postanowienia organu I instancji, - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły Wojewodę do błędnego uznania, że zawieszenie postępowania przez Organ I instancji z urzędu było uzasadnione. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca strona wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia Wojewody oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i ul. [...], zajęte pod drogi publiczne. Wojewoda wskazał, że toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nr [...] ma bezpośredni związek z toczącym się przed organem postępowaniem odszkodowawczym dotyczącym tej nieruchomości, a wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 stycznia 2019 r. wykonania decyzji podziałowej dodatkowo uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż obecnie przed wspomnianym Sądem toczy się postępowanie sądowe o sygn. akt I SA/Wa 943/18 w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. uchylającą decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego do czasu rozpoznania przez Sąd ww. skargi postępowanie odszkodowawcze podlega zawieszeniu. W odniesieniu do zajętego przez Organ stanowiska zauważyć należy, że postępowanie sądowe toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 943/18 zostało prawomocnie zakończone wyrokiem tego Sądu z 13 września 2019 r. Orzeczeniem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] oraz decyzję tego organu z [...] marca 2017 r., nr [...], a także umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nr [...]. Fakt ten oznacza również, że stosowanie do treści art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2008 r., orzeczone postanowieniem WSA w Warszawie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18, utraciło moc. Powyższa okoliczność powoduje, że chybione jest stanowisko organów orzekających o konieczności zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Wskazane przez organy obu instancji postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2008 r. nr [...] upadło z chwilą wydania wyroku przez Sąd., tj. w dniu 13 września 2019 r. Organ nie uwzględnił jednak tej okoliczności, chociaż skarżący wskazał na nią w swoim zażaleniu na postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania. Organ błędnie uznał, że w niniejszej sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i ul. [...], zajęte pod drogi publiczne. W tak ustalonym stanie sprawy Organ winien zatem uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta z [...] września 2019 r., ponieważ brak było podstaw do utrzymania go w mocy. Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 943/18 miało na celu ocenę legalności decyzji Kolegium z [...] grudnia 2017 r. i nie mogło stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie zaistniała bowiem sytuacja zaistnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem tak wskazanego zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji odszkodowawczej. Samo stwierdzenie, że wynik jego postępowania może mieć wpływ na losy innej sprawy administracyjnej jeżeli w chwili jej orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Zagadnienie wstępne musi bowiem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a zatem występować musi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ czy sąd – a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie wystąpiła. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, w związku z czym organy orzekające naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego. W konsekwencji powyższego, pozostaje do rozpatrzenia przez Prezydenta [...] wniosek Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w K. z [...] lipca 2009 r. o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki opisane na wstępie działki ewidencyjne. Nie mogły zostać natomiast uwzględnione wnioski dowodowe strony skarżącej przedstawione w skardze oraz piśmie z [...] września 2020 r. w postaci dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z odpisów wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18 oraz wyroku NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20, ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.