I OSK 1755/21

SENTENCJA Dnia 29 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 516/20 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 516/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił (z powodu błędnego uzasadnienia) decyzję Prezydenta [...] z dnia 22 maja 2018 r. nr [...]odmawiającą uwzględnienia wniosków: J. M., S. W. oraz J. W.- i odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość zabudowaną, położoną w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczoną nr hip. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzucił - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. - polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i w rezultacie nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości i rażąco niewystarczający do ustalenia istoty sprawy, tj. zbadania czy budynek posadowiony na nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. b) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. - polegającego na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i w rezultacie nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości i rażąco niewystarczający do ustalenia istoty sprawy, tj. zbadania czy nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na wadliwości uzasadnienia wyroku poprzez brak przyjęcia wyczerpującego stanowiska przez Sąd I instancji co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku i powołanie się jedynie na stan faktyczny ustalony przez organ II instancji w sprawie, d) art. 106 § 3 p.p.s.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów z urzędu, w sytuacji kiedy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tj. ustalenia, w jakim czasie poprzednicy prawni skarżącego zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością oraz terminu, kiedy budynek na nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa, w sytuacji, kiedy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, e) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - polegającego na wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, przy przyjęciu odmiennej oceny prawnej niż wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. wydanym uprzednio w przedmiotowej sprawie, podczas gdy Sąd I instancji był związany (cyt.): "wykładnią przedmiotowego wyroku". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 106 § 3, art. 141§ 4, art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 a także art. 107 § 3 k.p.a. i okazały się nieuzasadnione a częściowo również nieprawidłowo skonstruowane. Na wstępie wyjaśnić bowiem należy, że już – co do zasady – nie był w tym przypadku uprawniony zarzut oparty na art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią w/w przepisu, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego powodu zatem, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest uprawnieniem sądu a nie jego obowiązkiem, w sytuacji, w której Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał tego rodzaju postępowania dowodowego, orzecznictwo jednolicie przyjmuje, iż – co do zasady – nie jest dopuszczalny zarzut kasacyjny oparty na powyższym przepisie (vide np. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 25 września 2012 r. II OSK 840/11, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09). Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn.. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi i standardy. Z treści tego uzasadnienia wynika zaś, że orzekające, wymienione na wstępie, organy obu instancji nie uwzględniły wniosków: J. M., S. W.oraz J. W.– tj. następców prawnych J. i S.małżonków W., którzy aktem notarialnym z dnia 7 lutego 1950 r. (Rep. Nr [...]) nabyli od C. i M. małżonków K. (cyt.): " "nieruchomość ozn. hip. [...] w [...] z domem i tym wszystkim co się na miejscu znajdowało i część składową nieruchomości stanowiło wraz z uprawnieniami przysługującymi na zasadach (...) dekretu z dnia 26 października 1945 r." Wnioskami tymi wnioskodawcy domagali się przyznania odszkodowania za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczoną nr hip. [...]. Niesporne bowiem w sprawie było, że wprawdzie małżonkowie K. wystąpili w dniu 26 października 1949 r. z tzw. "wnioskiem dekretowym", czyli wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, składanym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ale wniosek ten został wniesiony po upływie zakreślonego przez w/w dekret terminu tj. w tym wypadku po dniu 16 lutego 1949 r. Z tej zatem przyczyny Prezydium Rady Narodowej [...], orzeczeniem administracyjnym z dnia 8 lipca 1950 r. L. dz. [...], odmówiło C. i M. małż. K. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości a - po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małż. W. - decyzją z dnia 21 października 1950 r. numer L. dz. [...], Ministerstwo Budownictwa utrzymało w mocy w/w orzeczenie. Oceniając natomiast wspomniane wyżej wnioski, Wojewoda Mazowiecki początkowo stał na stanowisku, że wnioskodawcom nie przysługiwał w analizowanej sprawie status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie jednak, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2018 r. (wyrok z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1678/18), która uchylała odmowną decyzję Prezydenta [...]z dnia 22 maja 2018 r. nr [...]i umarzała postępowanie I instancji, zaskarżoną obecnie decyzją, to jest decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., organ wojewódzki podzielił stanowisko Prezydenta [...], że wniosek złożony przez następców prawnych J. i S. małżonków W. nie mógł zostać uwzględniony (choć z innym uzasadnieniem, aniżeli uczynił to organ I instancji.). Zdaniem Wojewody, z uwagi na niezłożenie w terminie (który upływał w dniu 16 lutego 1949 r.) wniosku o ustanowienie własności czasowej, własność budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] przeszła – z mocy prawa - na własność Skarbu Państwa z upływem w/w dnia. Oznaczało to zatem, że własność wspomnianego budynku przeszła na własność Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a więc nie została w ten sposób spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się zaś na treść protokołu, sporządzonego w dniu 22 grudnia 1950 r., organ wojewódzki przyjął, że ponieważ komisja delegowana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynki znajdujące się na terenie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] Nr [..], nr hip. [...], to fakt ten oznaczał, iż nieruchomość ta została z tą datą przekazana w zarząd i administrację Zarządowi Nieruchomości Miejskich w [...]. Ponadto organ odwoławczy podkreślił też, że wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, został dokonany w dniu 23 marca 1956 r. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia 17 marca 1956 r. Dz. Kw. Nr 704/56 (łącznie 796/56). W tych warunkach Wojewoda uznał więc, że Prezydent [...]prawidłowo odmówił przyznania stronom przyznania odszkodowania za w/w nieruchomość. Ze względu tylko na ta fakt, że uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] opierało się na twierdzeniu, że odszkodowanie nie mogło być w tym przypadku przyznane, ponieważ byli właściciele utracili faktyczne władztwo nad nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy - zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przesłanka ta odnosi się tylko do działki niezabudowanej, tego rodzaju uzasadnienie decyzji odmownej nie było właściwe. Stanowisko Wojewody podzielił Sąd Wojewódzki. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił w analizowanej sprawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.). W myśl zaś z ust. 2 tego artykułu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z ww. przepisem, w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przesłanki, określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., muszą być spełnione łącznie a możliwość władania, o której mowa w tym przepisie, odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki zaakcentował, że prawidłowo w tym przypadku organy przyjęły, że po dniu 16 lutego 1949 r., budynek posadowiony w [...] przy ulicy [...], hip.[...] przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa oraz, iż byli osoby uprawnione utraciły możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wyrażając zaś powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym jednocześnie, że rozpoznając analizowaną sprawę, organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym. Stanowił go zaś m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2003 r. (sygn. akt I SA 130/02), wydany w sprawie o stwierdzenie nieważności obu "decyzji dekretowych" (decyzji Ministerstwa Budownictwa i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]). W wyroku tym bowiem zostało przesądzone, że "wniosek dekretowy" został wniesiony po upływie ustawowego terminu. Ponadto w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie znajdował się również protokół objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Z tej zatem przyczyny Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego, nie nosiła cech dowolności. W analizie materiału dowodowego – jak wywodził Sąd Wojewódzki – (cyt.): "chodzi bowiem o ustalenie stanu faktycznego pod kątem subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego, w zgodzie z zasadami logiki. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność wyzucia z posiadania ówczesnego właściciela ww. nieruchomości, przed określoną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą, winna podlegać dowodowej weryfikacji przez organy na podstawie art. 7 k.p.a., co miało miejsce w tej sprawie". Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący,który m. in. twierdził, że zaskarżony wyrok narusza w sposób istotny art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenie miało przy tym polegać (cyt.): " na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i w rezultacie nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości i rażąco niewystarczający do ustalenia istoty sprawy, tj. zbadania czy budynek posadowiony na nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r." i (cyt.): "czy nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r.". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem jedynie wynikowym. Zastosowanie jego przez Sąd Wojewódzki było zatem tylko czystą konsekwencją, przyjętej przez tenże Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, że Sąd Wojewódzki przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej bo nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego doszło istotnego naruszenia w/w przepisów proceduralnych. Okoliczność, dokonania rożnych wpisów do księgi wieczystej po 1958 r. w żaden sposób nie podważa ustaleń, dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Generalnie bowiem w prawie polskim (z nielicznymi wyjątkami, a które w tym stanie faktycznym nie miały miejsca) wpisy wieczystoksięgowe nie mają charakteru konstytutywnego a jedynie deklaratoryjny. Żądanie zaś uregulowania zaległych kwestii podatkowych, związanych z przedmiotową nieruchomością, przez urząd skarbowy i to notabene w 1957 r. (a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r.) również nie wpływało na powyższą ocenę. W rezultacie, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu Wojewódzkiego – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie można było uznać, że stanowisko Sądu I instancji było ono niepełne czy niekompletne. Nadmienić wypada, że Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich twierdzeń strony skarżącej a tylko do tych, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w danej sparwie. Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Skarżący w skardze kasacyjnej podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1678/18), wydanym uprzednio w sprawie o przyznanie odszkodowania, dokonał wiążącej w tej sprawie oceny prawnej w kontekście przepisu art. 215 § 2 u.g.n. Zgodnie zaś z ww. oceną prawną - art. 215 ust. 2 u.g.n. w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie, a organ II instancji winien orzec o odszkodowaniu na rzecz skarżącego. Zgodnie bowiem z ww. wyrokiem skarżący jako strona, był uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie z art. 215 ust 2 u.g.n. Tymczasem, organ II instancji pominął w decyzji ww. wykładnię, dokonując własnej, dowolnej wykładni w zakresie art. 215 ust. 2 u.g.n. i uznając, że przepis ma zastosowanie jedynie do działki niezabudowanej i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie a Sąd I instancji nie dostrzegł tego błędu. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w w/w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniał – jak wyżej wspomniano – legalność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2018 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za dawną nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. W związku z tym w wyroku tym zawarł rozważania związane jedynie z interesem prawnym wnioskodawców w postępowaniu zainicjowanym ich wnioskami. Uznając zaś interes prawny stron w tego rodzaju postepowaniu, Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że (cyt.): " Jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...], wymienieni w art. 215 ust. 2 ugn, J. W., S. W. i J. M., jako strony, mają prawo domagać się wydania decyzji rozstrzygającej sprawę o odszkodowanie, co do jej istoty." Z tej przyczyny więc Sąd Wojewódzki polecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu (cyt.): "w zależności od poczynionych ustaleń organ wyda akt stosowny do okoliczności sprawy (...)." W związku z powyższym, w tym kontekście należy odczytywać zawartą w innym miejscu uzasadnienia omawianego wyroku wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.): "Skoro więc J. i S. W. byli następcami prawnymi C. i M. K. w zakresie prawa do odszkodowania wynikającego z dekretu, to obecnie J. W., S. W. i J. M. (ich dalsi następcy prawni) są uprawnieni do ubiegania (się) o odszkodowanie z art. 215 ust. 2 ugn." Jak z powyższego zatem wynika, w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, został przesądzony tylko fakt, że wnioskodawcy mają prawo do występowania ze stosownym roszczeniem o odszkodowanie, ale z wyroku tego nie wynika, z jakim winno to nastąpić skutkiem. W rezultacie skargę kasacyjną należało uznać za nieuzasadnioną a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.