II OSK 1409/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2190/10 w sprawie ze skargi T.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km 65+000 z drogi krajowej nr [...] – Granica Państwa-O., wraz z robotami towarzyszącymi w gminie D. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1999 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpoznaniu wniosku T.Ł., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wymienioną wyżej budowę. Jednocześnie organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji, gdyż wniosek inwestora uwzględniono w całości. W dniu 7 grudnia 2009 r. T.Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku T.Ł., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ wskazał, że weryfikowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest obecnie trwale niewykonalna. Powyższa decyzja nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że przedmiotowe zezwolenie mogło zostać wydane prywatnemu inwestorowi. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującym w chwili wydania weryfikowanej decyzji, realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należały do inwestora tego przedsięwzięcia. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył T.Ł. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.Ł. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniósł on, że art. 26, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy prawnej weryfikowanej decyzji i nałożenie na prywatnego inwestora obowiązku budowy drogi krajowej, który zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych spoczywał na zarządcy drogi. Podkreślił, że weryfikowana decyzja doprowadziła do nałożenia, wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa, obowiązku budowy drogi krajowej na prywatnego inwestora, pomimo iż nie zaistniały przesłanki określone w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że zgodnie z art. 15 cytowanej ustawy podmioty prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do udziału w kosztach budowy, modernizacji oraz utrzymania dróg, jeżeli użytkowanie tych dróg jest związane bezpośrednio z potrzebami tych podmiotów, natomiast art. 16 stanowił, że realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją drogową należą do inwestora tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w cytowanym wyżej przepisie. Sąd uznał, że nie ulega najmniejszych wątpliwości, iż projektowana budowa związana była ściśle z całym zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które nie miały charakteru drogowego. Zamierzenie to było bezspornie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej skarżącego i nie mogło być uznane za inwestycję drogową. Projektowana budowa służyła bowiem wyłącznie obsłudze wspomnianej inwestycji w postaci budowy stacji paliw i konieczności jej podłączenia do drogi krajowej nr [...] Granica Państwa-O. w obrębie km. 65+000. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należały do inwestora tego przedsięwzięcia. Przepis ten stanowił samodzielną podstawę do uwzględnienia możliwości realizacji inwestycji w obrębie pasa drogi publicznej przez prywatnego inwestora, odrębną od art. 15 powołanej ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego w przedmiotowym przypadku organ nie był uprawniony jedynie do ustalenia udziału w kosztach budowy, modernizacji oraz utrzymania drogi po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy i w jakim zakresie użytkowanie drogi jest związane bezpośrednio z potrzebami podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą – w tym przypadku inwestora. Wystarczającą i niebudzącą w niniejszym przypadku wątpliwości okolicznością do uznania spełnienia przesłanki z art. 16 ustawy o drogach publicznych było stwierdzenie, że inwestor realizuje inwestycję niedrogową, która powoduje konieczność przebudowy odcinka drogi publicznej. Ponadto nie można podzielić argumentu skarżącego wskazującego, że w niniejszej sprawie brak było ustaleń dotyczących zastosowania art. 16 ustawy o drogach publicznych, skoro – jak wskazano wyżej – przepis ten nie stanowił o udziale w kosztach budowy drogi, lecz przewidywał możliwość realizacji inwestycji przez inwestora realizującego przedsięwzięcie o charakterze niedrogowym, a skarżący sam we wniosku o pozwolenie na budowę określił charakter prowadzonej inwestycji i konieczność jej podłączenia do drogi krajowej. Zatem, zdaniem Sądu, nie można twierdzić, że organ w sposób władczy i bezprawny nałożył na prywatnego inwestora obowiązek budowy drogi wbrew obowiązkom należącym do zarządcy. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również istnienia kwalifikowanych wad powodujących, że weryfikowana decyzja mogłaby być nieważna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.Ł. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na braku jego zastosowania i oddalenie skargi oraz naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na niezbadaniu zakresu obowiązków ciążących na zarządcy drogi krajowej wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 780), art. 4 ust. 1 pkt 1, 9,12, art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1 pkt 1 lit. b/, art. 20 pkt 3, art. 21 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 29 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i obciążeniu osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą obowiązkami ustawowo przypisanymi zarządcy drogi, pomimo braku wystąpienia ustawowych przesłanek do tego. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 3 w związku z art. 15 ust. 1 w związku art. 16 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do obciążenia osoby fizycznej, poprzez uczynienie jej inwestorem, obowiązkiem budowy pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km. 65+000,00 z drogi krajowej nr [...] i ponoszenia kosztów tej budowy, podczas gdy pełnienie funkcji inwestora należy do ustawowych zadań zarządcy drogi, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw. T.Ł. żądał stwierdzenia nieważności wydanej na jego wniosek i zgodnie z tym wnioskiem decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pasów drogowych łączących należącą do niego stację paliw w miejscowości S. z drogą krajową nr [...]. Pasy te miały służyć włączaniu się osób korzystających ze stacji paliw do ruchu na drodze krajowej albo zjeżdżaniu z tej drogi do tej stacji. Żądanie stwierdzenia nieważności skarżący uzasadnił tym, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 780 ze zm.) koszty budowy dróg publicznych ponoszą władze publiczne i nie mogą być one przerzucane na osoby fizyczne. W treści skargi kasacyjnej skarżący powołał się na te przepisy obu wymienionych ustaw, które jego zdaniem, wykluczają możliwość obciążenia osoby fizycznej kosztami budowy lub modernizacji drogi publicznej. Obciążenie takimi kosztami skarżącego, w wyniku wydania decyzji z dnia 9 grudnia 1999 r. stanowiło – zdaniem skarżącego – rażące naruszenie prawa stanowiące, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy jednak zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącego, kwestionowana obecnie decyzja nie nakładała na skarżącego obowiązku budowy drogi a – zgodnie z jego wnioskiem – dawała mu prawo do budowy pasów włączenia do ruchu służących połączeniu należącej do niego stacji paliw z sąsiadującą drogą krajową nr [...]. Była to więc inwestycja służąca wyłącznie samemu skarżącemu i korzystającym z jego stacji paliw. W sprawie miał więc zastosowanie przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że "realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należącą do inwestora tego przedsięwzięcia". Przepis ten jest wyjątkiem od generalnej zasady wynikającej ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w szczególności z art. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., określającej, iż zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych są finansowane albo przez państwo albo przez organy samorządowe. Jest to rozwiązanie podobne do zawartego w przepisie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pół uprawnych lub zabudowań należy (z wyjątkiem sytuacji gdy droga jest budowana lub modernizowana) do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi. Decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana więc zgodnie z obowiązującymi przepisami i przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Oddalając skargę T.Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też przepisów podanych w podstawie skargi kasacyjnej. Dlatego skarga ta, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.