II OSK 1886/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 67/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 67/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 3 i 4 na pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego Zgromadzenia Sióstr [...], w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy [...], na działce nr [...] i [...] w obrębie [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynika, że front wnioskowanego terenu wynosi ok. 26 m. Jest to jednocześnie szerokość frontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy), której fragmentem jest przedmiotowy lokal. Minimalna odległość granicy obszaru analizy wynosi 78 m i taką też co do zasady wielkość przyjęto. Kolegium wskazało, że organ I instancji uwzględnił dla potrzeb rzetelności oceny zagospodarowania terenu znajdujący się w pobliżu hotel, a tym samym niejako powiększono minimalny obszar analizy w kierunku wschodnim o ok. 30 m. Niewątpliwie w tak wyznaczonym minimalnym terenie analizy występuje śródmiejska zabudowa wielorodzinna, realizowana poprzez budynki wielomieszkaniowe – kamienice z funkcjami uzupełniającymi – np. usługowa (w tym kwestionowany przez stronę hotel). Tym samym warunek kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym w przypadku projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych zostanie spełniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) poprzez uznanie, że pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego są tożsame z zabudową mieszkaniową zbiorową Sąd zaznaczył, że zgodnie § 3 pkt 10 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o pomieszczeniu mieszkalnym - należy przez to rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Pojęcie zaś "budynku zamieszkania zbiorowego" nie zostało zdefiniowane w sposób uogólniony, lecz jedynie scharakteryzowane przez wskazanie przykładów takich obiektów. Pozwala to na zaliczenie do tej grupy także innych budynków o podobnym charakterze. Zdaniem Sądu I instancji, każdy ze wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia obiektów wpisuje się w ogólne pojęcie funkcji mieszkaniowej, co jest wystarczające dla stwierdzenia przesłanki kontynuacji funkcji. Stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: upzp), Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej Ppsa ) skargę oddalił. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach zostały przez wnioskodawcę spełnione, co doprowadziło do błędnego uznania, że "mieszkalnictwo zbiorowe" jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, b) w obszarze analizowanym znajdował się hotel, co jest sprzeczne z wynikami analizy urbanistycznej w części graficznej, z której wynika, że hotel, o którym mowa w wynikach analizy, znajduje się w odległości 110 m od kamienicy przy al. [...], czyli poza obszarem analizowanym, który wynosi 78 m, c) § 3 pkt 5 i 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego" są tożsame z zabudową mieszkaniową zbiorową, gdy tymczasem z tych przepisów wynika, że pomieszczenia mieszkalne mogą znajdować się w budynku zamieszkania zbiorowego, jakim może być dom zakonny, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z lokalami mieszkalnymi nr 3 i 4, które stanowią cześć budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...] przy [...], d) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej Kpa) poprzez nie dokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Nietrafny jest kluczowy zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazuje się na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że "mieszkalnictwo zbiorowe" jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że mieszkalnictwo zbiorowe w sposób oczywisty mieści się w kontynuacji funkcji mieszkaniowej w danym obszarze urbanistycznym jako jej uzupełnienie. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). 3.4. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki stricte mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura np. szkoły, przedszkola, place zabaw, przychodnie lekarskie, garaże, zieleń, parki, jak i budynki zamieszkania zbiorowego. Budynki zamieszkania zbiorowego takie jak hotele, domy dziecka, domy rencistów, jak i domy zakonne w żaden sposób nie kolidują z funkcją mieszkaniową i wykluczenie ich realizacji w zabudowie śródmiejskiej pośród budynków mieszkalnych nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej. 3.5. W przedmiotowej sprawie mamy przy tym do czynienia z mieszkalnictwem zbiorowym wyłącznie jako funkcją uzupełniającą w ramach budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W żadnym razie nie można zatem uznać, że pomieszczenie mieszkalnictwa zbiorowego pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową i prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego danego terenu. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. 3.6. Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że w obszarze analizowanym znajdował się hotel, co jest sprzeczne z wynikami analizy urbanistycznej w części graficznej, z której wynika, iż znajduje się on w odległości 110 m od kamienicy przy [...], nie wiążąc go jednak z naruszeniem jakikolwiek przepisu prawa materialnego. Traktując ten zarzut jako dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyjaśnić należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Pomijając okoliczność, że i tak w sprawie występuje kontynuacja funkcji, to powiększenie obszaru analizy w kierunku wschodnim o ok. 30 m zostało właściwe uzasadnione wymogami rzetelności analizy. Jak słusznie jednak wskazał Sąd I instancji, nie miało to wpływu na ocenę tego czy mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. 3.7. W świetle powyższych rozważań i uznania za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, że pomieszczenie zamieszkania zbiorowego wpisuje się w ogólne pojęcie funkcji mieszkaniowej, co jest wystarczające dla stwierdzenia przesłanki kontynuacji funkcji, zarzut naruszenia § 3 pkt 5 i 10 w sprawie warunków technicznych jest całkowicie niezasadny. Pomijając okoliczność, że wykładnia tych przepisów dokonana w zaskarżonym wyroku nie miała jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, to należy zgodzić się z Sądem I instancji, że "pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego" są tożsame z pojęciem zabudowy mieszkaniowej zbiorowej. 3.8. Natomiast zarzut naruszenia jako przepisów prawa materialnego przepisów stricte procesowych tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa wymyka się w ogóle spod kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżąca nie może bowiem zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). 3.9. Wreszcie odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane aby domniemane naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Dlatego też nie sposób uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa. Organ dysponował pełnym materiałem dowodowym wymaganym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności prawidłowo przeprowadzoną analizą urbanistyczno – architektoniczną, która pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, sprawa została rozpoznana w sposób wszechstronny, wymagany dla ustalenia przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. 3.10. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia nadto wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi. Wiązanie natomiast tego zarzutu z art. 153 Ppsa jest całkowicie niezrozumiałe, tym bardziej, że nie zostało w skardze kasacyjnej w ogóle wyjaśnione, jaką oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu miałby się kierować Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie. Także więc ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. 3.11. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.