II SA/Wr 261/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. I. D. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...]r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej, stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ulicy I. D. [...] we W., usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez wykonanie określonych w niej robót budowlanych, wskazując termin ich wykonania na 31 grudnia oraz 31 maja 2016 r. Pismem z 10 lutego 2017 r., Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez [...]sp. z o.o. z siedzibą we W., wniosła o zmianę ww. decyzji poprzez "przesunięcie terminu realizacji nakazu" na 31 grudnia 2018 r. Do wniosku dołączono umowę zlecenia administrowania nieruchomością wspólną z 19 października 2011 r., zawartą między Wspólnotą Mieszkaniową a [...]sp. z o.o. z siedzibą we W. Decyzją z [...]r., na podstawie art. 155 w zw. z art. 104 k.p.a., PINB odmówił zmiany swojej decyzji z 13 kwietnia 2015 r. Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...]r., utrzymał w mocy decyzję PINB z [...]r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił istotne w sprawie okoliczności oraz podjęte dotychczas czynności w sprawie. Ponadto organ wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron, a postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zwrócił też uwagę, że postępowanie prowadzone w warunkach art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego należy dokonać oceny, czy za weryfikacją ostatecznej decyzji poprzez jej zmianę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Następnie organ wyjaśnił, że z treści powoływanego przepisu procesowego wynika, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są przesłanki ustawowe, określone w tym przepisie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją zobowiązującą adresata (Wspólnotę Mieszkaniową) do wykonania określonych czynności, mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. D. [...] we W., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek z art. 155 k.p.a., a mianowicie za zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Zarówno w interesie społecznym, jak i dobrze pojętym interesie strony leży bowiem jak najszybsze usunięcie nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku oraz właściwe wykonanie obowiązku określonego w sentencji przedmiotowej decyzji – nieodpowiedni stan techniczny budynku może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wnioskodawca natomiast nie wykazał słuszności swojego interesu w przesunięciu terminu zgodnie z wnioskiem, powołując się jedynie na zbyt krótki termin do ukończenia obowiązków remontowych z uwagi na poziom ich zaawansowania oraz znaczne koszty finansowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez [...]sp. z o.o. z siedzibą we W., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ ja wynik postępowania, a to art. 7. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w realiach sprawy zmiana terminu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.nr [...]z [...]r. jest niedopuszczalna ze względu na brak możliwości pogodzenia interesu zobowiązanego z interesem społecznym, podczas gdy wykonanie wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego w terminie tam wyznaczonym jest obiektywnie niemożliwe, zaś tak interes społeczny, jak i interes strony przemawia za możliwie szybkim zakończeniem robót wskazanych w przedmiotowej decyzji PINB, a wniosek o wydłużenie terminu zmierza tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji statuującej obiektywnie niemożliwy do realizacji nakaz; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że stan budynku przy ul. D. [...] we W., po wykonaniu szeregu prac wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...]z [...]r., w dalszym ciągu może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, podczas gdy pozostałe wynikające z decyzji PINB nr [...]niezgodności w stanie technicznym budynku nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu przez organy obu instancji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na załatwienie sprawy, a mianowicie: 1) przeprowadzenia przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. D. [...] znacznego zakresu prac objętych nakazem PINB nr [...], przez co pozostałe wynikające z decyzji PINB nr [...]niezgodności w stanie technicznym budynku nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości, 2) podejmowania aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów objawiających się chociażby w sukcesywnym zawieraniu kolejnych umów, podczas gdy okoliczności te przekonują o bezpośrednim zmierzaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. [...] do możliwie najszybszego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku i usunięciu stanu niezgodności z prawem, co tym samym realizuje przesłankę słusznego interesu strony i czyni wniosek strony o zmianę terminu wykonania decyzji ostatecznej zasadnym; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie oraz zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych zawartych we wniosku strony inicjującym niniejsze postępowanie, tj. przeprowadzeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. D. [...]znacznego zakresu prac objętych nakazem PINB nr [...]oraz podejmowania aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów objawiających się chociażby w sukcesywnym zawieraniu kolejnych umów, czym organ ten wprost naruszył także art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w zaniechaniu rozpoznaniu sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określonych w tym artykule, w szczególności przesłanki słusznego interesu strony i ograniczenie się przez organy pierwszej i drugiej instancji przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, podczas, gdy zgodnie z wykładnią tego przepisu badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie może polegać wyłącznie na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem tutejszego Sądu z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 719/17) oddalono skargę. Sąd podkreślił przy tym, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa, o ile termin ten jeszcze nie upłynął. Skarżąca Wspólnota mogła dochodzić zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r., nr [...], co do terminu wykonania nałożonych nią obowiązków do czasu jego upływu, czyli do 31 maja 2016 r. Wniosek o zmianę decyzji w omawianym zakresie Wspólnota Mieszkaniowa złożyła jednak dopiero 20 lutego 2017 r. W tych okolicznościach zmiana terminu wykonania obowiązków, prowadząca w istocie od jego przedłużenia, spowodowałaby – jak słusznie podnoszą organy – niezgodne z prawem przedłużanie i sankcjonowanie stanu pozostawania budynku w nieprawidłowym stanie technicznym przez trzy lata od daty nałożenia obowiązku usunięcia takiego stanu. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wspólnoty, wyrokiem z 12 marca 2020 r. (II OSK 1235/18) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał tutejszemu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że Wspólnota była nienależycie reprezentowana w postępowaniu przed Sądem I instancji, co stanowi podstawę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pełnomocnictwa do złożenia skargi w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej mógł bowiem udzielić jedynie zarząd tej Wspólnoty, tak jak to miało miejsce w przypadku pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej, a nie podmiot administrujący nieruchomością wspólną. Skoro zaś skargę wniósł pełnomocnik umocowany wyłącznie przez podmiot administrujący Wspólnotą, Sąd I instancji powinien podjąć czynności w celu usunięcia takiego braku, zaś do tego czasu merytoryczne rozpatrzenie skargi było niedopuszczalne. W toku ponownego rozpoznawania skargi przed tutejszym Sądem, Wspólnota w wykonaniu wezwania do usunięcia braków formalnych przedłożyła pełnomocnictwo udzielone adwokatowi R. B.przez zarząd Wspólnoty (akta sądowe, k. 113). Pismem z dnia 8 lipca 2020 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu zawiadomił tutejszy Sąd o wyznaczeniu z urzędu adwokata J.B.zastępcą adwokata R.B., który zaprzestał wykonywania zawodu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 X 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd może więc uchylić zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Trzeba podkreślić, że w świetle art. 127 w zw. z art. 129 k.p.a. postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i zasada ta ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym wyłącznie wówczas, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Z procesowego punktu widzenia musi więc nastąpić wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia m.in. wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a. Tylko taki stan rzeczy pozwala organowi odwoławczemu na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Podanie otwierające postępowanie odwoławcze (odwołanie), w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Zgodnie z ogólnymi regułami postępowania, po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien więc w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych. Jak zaś wynika z art. 63 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony powinno zawierać stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu strony. Pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 3 k.p.a.). W przypadku braku właściwego pełnomocnictwa, organ odwoławczy zobligowany jest zastosować dyspozycję z art. 64 § 2 k.p.a., w myśl której jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy postepowanie odwoławcze zostało uruchomione podaniem wniesionym przez pełnomocnika, który przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez [...]sp. z o.o. we W. (dalej jako "PZM"). Jakkolwiek z treści pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono umocowanie do działania w imieniu strony – Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. I. D. [...] we W., to jednak PZM nie był podmiotem właściwym do skutecznego udzielenia takiego pełnomocnictwa. Już tylko z załączonej do odwołania dokumentacji wynikało, że Wspólnota działa za pośrednictwem dwuosobowego zarządu wyłonionego przez jej członków. W takim przypadku reprezentacja Wspólnoty należy do zarządu (art. 21 ust. 2 ustawy z 24 VI 1994 r. o własności lokali – Dz.U. z 2018 r., poz. 716, ze zm.). PZM natomiast łączyła ze Wspólnotą umowa o administrowanie nieruchomością wspólną, która nie przewidywała jakichkolwiek uprawnień do reprezentowania Wspólnoty. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy powinien na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. umożliwić wnoszącemu odwołanie uzupełnienie braków formalnych podania. Tylko bowiem prawidłowe pod względem formalnym odwołanie pozwala uznać, że postępowanie odwoławcze zostało skutecznie wszczęte. Tymczasem organ odwoławczy pominął weryfikację formalną podania przeprowadzając postępowanie odwoławcze i w konsekwencji przedwcześnie rozstrzygnął sprawę co do istoty. Należy zaznaczyć, że tego rodzaju uchybienia nie może sanować fakt, że decyzja odwoławcza doręczona została również członkom zarządu Wspólnoty, co mogłoby sugerować jakąś dorozumianą akceptację zaistniałego stanu rzeczy. Skoro bowiem postępowanie odwoławcze, zgodnie z zasadą skargowości, uruchomione może być wyłącznie na skutek podania wniesionego przez uprawniony podmiot, to odrzucić należy tezę o dopuszczalności jego wszczęcia na skutek podania podmiotu nieuprawnionego (tu: PZM) i to niezależnie od tego, czy decyzję odwoławczą doręczono stronie. Bez rozstrzygnięcia tej istotnej dla dopuszczalności postępowania odwoławczego kwestii wstępnej, decyzję odwoławczą w każdym przypadku należy uznać za wydaną z istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym przedwczesną. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą, bowiem została wydana z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zaistnienie w sprawie istotnego uchybienia natury formalnej przedwczesne było dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W ponowienie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy przeprowadzi czynności wstępne zmierzające do usunięcia braków formalnych odwołania i od ich wyniku uzależni możliwość rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.