I SA/Gl 741/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na czynność Starosty T. w przedmiocie odmowy przekazania niewypłaconej dotacji oświatowej postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE W piśmie datowanym na 11 maja 2020 r. A Sp. z o.o. w L., zastępowana przez adwokata, sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty T. w postaci – jak to określiła – odmowy przekazania niewypłaconej dotacji oświatowej za styczeń 2020 r. Skarżąca podała, że kwestionowana czynność została wyrażona w piśmie organu z dnia [...], nr [...], które stanowiło odpowiedź na zgłoszone przez nią żądanie wypłaty brakującej części dotacji i w którym wyrażono przekonanie, że należna dotacja została już wypłacona. Czynności tej zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.), następnie oznaczanej jako: u.f.z.o. W uzasadnieniu podkreśliła, że dotacja została przekazana w pomniejszonej wysokości, a organ w ogóle nie wyjaśnił powodów tego potrącenia. Mając to na względzie, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i zobligowanie organu do wypłaty dotacji we właściwej wysokości. W odpowiedzi pełnomocnik organu wystąpił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedstawienie motywów tego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od spostrzeżenia, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wysokości wypłaconej dotacji oświatowej. Skarżąca uważa bowiem, że dotację tę bezpodstawnie obniżono. Organ z kolei nie ma wątpliwości co do poprawności swego działania w tym zakresie. Wydaje się zatem oczywiste, że przedmiotem skargi w rzeczywistości jest sama wypłata dotacji, a słuszności tej kwalifikacji nie zmienia fakt, że w skardze czynność tę nazwano odmiennie. Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika bowiem wprost, że po stwierdzeniu otrzymania dotacji w zaniżonej wysokości skarżąca zdecydowała się wystąpić do organu o przekazanie brakującej części należnych środków a w odpowiedzi powiadomiono ją o bezpodstawności tego żądania. Otrzymane w tym względzie (wyżej wskazane) pismo organu z dnia [...], nr [...] dla skarżącej stanowiło więc jednoznaczny dowód braku woli organu do wypłacenia pozostałej części dotacji i zostało potraktowane jako odmowa jej przekazania. Nie zmienia to jednak faktu, że u podstaw sporu legło wypłacenie dotacji w zaniżonej (zdaniem strony) wysokości, a nie: odmowa przekazania jej części, choć z drugiej strony o zbieżności, czy wręcz tożsamości obu zdarzeń w analizowanym przypadku może świadczyć to, że już sama wypłata dotacji w pomniejszej (zdaniem strony) kwocie mogła wskazywać na brak woli wypłacenia (czyli poniekąd odmowę wypłacenia) pozostałej jej części. Niezależnie od powyższego dostrzeżenia wymaga, że także w świetle treści pisma organu, w którym zaskarżona czynność miała zostać wyrażona, sygnalizowaną odmowę wypowiedziano co najwyżej w sposób dorozumiany. Przy tym nie jest wątpliwe, że względem samej czynności wypłaty dotacji pismo to miało charakter wtórny i jedynie informacyjny, gdyż stanowiło ono wyłącznie potwierdzenie przekonania organu o prawidłowości dokonanej już czynności w postaci wypłaty dotacji. Z tego względu to nie to pismo, lecz tę czynność należało uznać za przedmiot wniesionej skargi. Skarga ta jednak, jak już wspomniano, wymagała odrzucenia. Kwalifikację tę trzeba było podjąć na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), następnie powoływanej w skrócie: P.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że odrzuceniu podlega skarga dotycząca sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając to na względzie, odnotować należy, że wspomniana właściwość została określona w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Stosownie z kolei do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario wnioskować należy, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi odnoszące się do tych spraw podlegają odrzuceniu. Przedmiot kontrowersji w niniejszej sprawie stanowi wysokość wypłaconej dotacji, którą skarżąca podważa. Z zawartej w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dyspozycji wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Należy jednocześnie zauważyć, że według art. 47 u.f.z.o. czynnościami organu dotującego stanowiącymi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc należącymi do zakresu kognicji sądów administracyjnych, są czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (to jest istniejący) stosunek administracyjny oraz uprawnienia bądź obowiązki z niego wynikające (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Wśród przepisów wskazanych przez art. 47 u.f.z.o. jako te, na podstawie których podejmowane są przez organ dotujący czynności z zakresu administracji publicznej, niewymieniony został art. 34 ust. 1 u.f.z.o., w którym mowa jest o czynności polegającej na wypłacie określonej kwoty dotacji. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że na mocy jednoznacznego zabiegu legislacyjnego zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por.: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 453/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 622/18, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 2128/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gd 1232/19, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2020 r. o sygn. akt I SA/Ol 376/20). Czynność ta ma jedynie charakter rachunkowo-księgowy (por.: postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 304/14) i nie jest podejmowana w celu władczego ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, lecz stanowi jedynie jej techniczną wypłatę w drodze przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę. Jako taka została ona więc nieprawidłowo zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż właściwą drogą dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego wszczynanego przed sądem powszechnym (por.: postanowienie WSA z dnia 30 stycznia 2019 r. o sygn. akt I SA/Bk 2/19). Ze względów wyżej wyeksponowanych zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności w postaci wypłaty dotacji oświatowej należało ocenić jako niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i na tej podstawie wniesioną skargę odrzucić. Już niejako na marginesie zasygnalizować wypada, że takim samym wynikiem musiałaby zakończyć się także weryfikacja dopuszczalności zaskarżenia samego pisma organu, w którym zaskarżona czynność miała zostać (zdaniem strony) wyrażona. Byłoby tak przede wszystkim dlatego, że pismo to jest pochodną tej czynności i pozostaje z nią w ścisłym związku. Nawet jednak w przypadku założenia samoistnego jego charakteru, dostrzec należałoby, że w rzeczywistości ma ono wyłącznie wspomniany wcześniej walor informacyjny. Nie kreuje ono zatem (nie determinuje, nie ma wpływu na) treść uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, a tylko w takim przypadku posiadałoby ono przymioty aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.