II SA/Gd 401/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. i H. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2019 r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. C. oraz H. C. solidarnie kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE H. C. i J. C. złożyli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie dotyczące nałożenia na każdego z nich z osobna grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. C. oraz J. C. byli właścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [..], położonej w miejscowości K. o powierzchni 0,1400 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [..]. Na tej nieruchomości został posadowiony domek letniskowy wraz z wiatą o konstrukcji drewnianej umieszczonej na fundamencie betonowym pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,2 m x 1,65 m +7,55 m x 6,5 m + 3,8 m x 7,55 m ze związanym urządzeniem – sanitariatem o konstrukcji drewnianej i wymiarach 0,9 m x 0,9 m, pobudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako PINB, nr [..] z 22 lipca 2004 r., nałożono na H. C. i J. C. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce numer [..] w K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, decyzją nr [..] z 24 sierpnia 2004 r. W związku z brakiem wykonania nałożonego obowiązku upomnieniem nr [..] z 7 czerwca 2019 r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, że zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy H. C. i J. C., stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [..] z 31 lipca 2019 r. Następnie postanowieniem nr [..] z 31 lipca 2019 roku PINB nałożył na H. C. i J. C. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 10.000 złotych – na każdego z osobna, wezwał do uiszczenia grzywny i jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 31 grudnia 2019 r. Pismem z 14 sierpnia 2019 roku H.C. oraz J. C. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z 25 marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i wykonania nałożonego obowiązku oraz wyznaczył nowy termin uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku na dzień 31 sierpnia 2020 r. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze na postanowienie organu odwoławczego H. C. oraz J. C. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym w szczególności na niezbadaniu czy doszło do podrobienia podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z 15 lipca 2019 r., wskutek czego błędnie przyjęto, że doszło do skutecznego doręczenia, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym na niewystąpieniu do organów ścigania z zapytaniem o wynik toczącego się postępowania w przedmiocie podrobienia podpisu przez pracownika Poczty Polskiej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, - art. 33 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że 15 lipca 2019 r. doszło do doręczenia skarżącym upomnienia, podczas gdy skarżący upomnienia tego nie otrzymali, - art. 33 § 1 pkt 7 w zw. z art. 15 ust 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na wszczęciu postępowania egzekucyjnego przed upływem 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, - art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, tj. grzywny, podczas gdy sytuacja majątkowa skarżących jest zła. Skarżący wnieśli o uchylenie zakażonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania z uwagi na fakt, że zostało wydane na podstawie sfałszowanego potwierdzenia odbioru, za które została skazana osoba trzecia, a także przeprowadzenie dowodów z protokołu przesłuchania świadka z 4 listopada 2019 r., wniosku o warunkowe umorzenie postępowania z 8 stycznia 2020 r. oraz wyroku Sądu Rejonowego z 19 lutego 2020 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że od początku twierdzili, że pisma (upomnienie) zostały odebrane przez nich w dniu 7 sierpnia 2019 r., a znajdujące się na potwierdzeniu odbioru podpisy i parafy nie zostały przez nich nakreślone. Stąd nie było podstaw do wydania wobec nich tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak upływu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia do dnia wydania tytułu wykonawczego, a co za tym idzie nie było podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego upomnieniem. Dodatkowo skarżący wskazali na swoją złą sytuację majątkową oraz załączyli do skargi protokół przesłuchania świadka z 4 listopada 2019 r. oraz wniosek o warunkowe umorzenie postępowania z 8 stycznia 2020 r., a także wyrok Sądu Rejonowego z 19 lutego 2020 r. warunkowo umarzający postępowanie karne na okres próby 1 roku przeciwko I. O. oskarżonej o podrobienie podpisu J. C. na potwierdzeniu odbioru pisma [..]. Dodatkowo skarżący przedłożyli akt notarialny z 11 maja 2020 r., Rep. A nr [..], mocą którego H. C. i J. C. przenieśli własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [..] położonej w K. na inną osobę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto, organ II instancji wskazał, że trzykrotnie zwracał się do Urzędu Pocztowego o wyjaśnienie kwestii odbioru przez skarżących pisma z 7 czerwca 2019 r. W dniu 17 stycznia 2020 r. do Inspektoratu wpłynęły oświadczenia Polskiej Administracji Pocztowej, podpisane w dniu 13 stycznia 2020 r. przez H.C. i J. C., z których wynikało, że przesyłki z 7 czerwca 2019 r. zawierające upomnienie z 7 czerwca 2019 r. odebrali w Agencji Pocztowej w dniu 15 lipca 2019 r. Prokuratura Rejonowa nie udzieliła zaś żadnych informacji co do postępowania w sprawie oświadczeń. Tym samym organ II instancji podniósł, że zachowana została wszelka staranność w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Analiza sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że z uwagi na ujawnioną i potwierdzoną wyrokiem karnym wadliwość w zakresie doręczenia skarżącym upomnienia - ani zaskarżone postanowienie, ani poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej jako p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 15 § 1 p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei w myśl art. 119 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia stosownie do art. 122 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Co istotne, na mocy art. 125 § 1 p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W myśl zasady zagrożenia w pierwszej kolejności należy dążyć do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego i tym samym niedoprowadzenia do wszczęcia postępowania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 667/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podnosi się w doktrynie, upomnienie poprzedza wszczęcie egzekucji, nie jest jednak czynnością egzekucyjną, stanowiąc czynność materialno–techniczną organu, a ustawa p.e.a. nie przewiduje wymogów co do jej formy czy treści. Przypomnieć należy, że w myśl art. 15 § 1 p.e.a. upomnienie ma formę pisemną i zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W przypadku, gdyby upomnienie zawierało błędy, wówczas wierzyciel powinien przesłać zobowiązanemu upomnienie kolejny raz, w konsekwencji czego ponownie rozpocznie bieg 7-dniowy termin od chwili doręczenia dokumentu dla możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego (zob. P. Ostojski, "Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" [w:] "Samorząd Terytorialny" 2011 nr 10, dostęp przez LEX). Przy czym upomnienie musi zostać prawidłowo i skutecznie doręczone, aby móc wszcząć postępowanie egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. II FSK 960/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do art. 27 § 1 pkt 12 p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Upomnienie stanowi zatem obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, ponieważ postępowanie to nie może być wszczęte i prowadzone bez wcześniejszego prawidłowego doręczenia upomnienia (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2020 r., sygn. I SA/Bd 689/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że jeżeli egzekucja rozpocznie się, lecz nie zostanie poprzedzona pisemnym upomnieniem (jeżeli jest ono wymagane), to toczy się bez podstawy prawnej, co z kolei oznacza, że jest bezskuteczna (zob. D. M. Malinowski, "Upomnienie jako czynność poprzedzająca wszczęcie egzekucji administracyjnej" [w:] "Przegląd Podatkowy" nr 4/2012, dostęp przez LEX). Natomiast zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Zatem konsekwencją braku upomnienia (gdy jest ono wymagane) bądź niedoręczenia upomnienia będzie umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki świadczące, że w dniu 15 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącym upomnienie z 7 czerwca 2019 r., w którym wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec nie wykonania obowiązku organ I instancji wystawił skarżącym tytuł wykonawczy z 31 lipca 2019 r. (doręczony w dniu 8 sierpnia 2019 r.). Następnie zaś postanowieniem nałożono na każdego ze skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – w terminie do 31 grudnia 2019 r. Z kolei zaskarżonym postanowieniem z 25 marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie, zmieniając je jedynie w zakresie terminu, tj. wyznaczając nowy termin uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku na dzień 31 sierpnia 2020 r. Powyższe wskazywałoby, że upomnienie zostało skarżącym doręczone 7 czerwca 2019 r. Okoliczność ta jednak została skutecznie zakwestionowana w skardze. Jak wynika z treści przedłożonego przez skarżących wyroku Sądu Rejonowego z 19 lutego 2020 r., sygn. akt [..] I. O., jako pracownica Poczty Polskiej, dopuściła się popełnienia występku z art. 270 § 1 Kodeksu karnego, tj. w dniu 15 lipca 2019 r. dokonała podrobienia podpisu J. C. na potwierdzeniu odbioru pisma nr [..] – upomnienia, a następnie posłużyła się nim jako autentyczne, odsyłając do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji, w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność sfałszowania jednego z dowodów istotnych dla sprawy – zwrotnego poświadczenia odbioru upomnienia – w oparciu o które organ uznał, że niniejsze postepowanie egzekucyjne może być wszczęte i prowadzone, a w następstwie – może być wydane postanowienie o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia. Tymczasem, jak wskazano powyżej, tylko skuteczne i prawidłowe doręczenie upomnienia uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego i dalsze czynności egzekucyjne. Stosownie do art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Zatem rozstrzygając niniejszą sprawę sąd musi wziąć pod uwagę wyrok sądu karnego w sprawie podrobienia lub przerobienia dokumentu zwrotnego poświadczenia doręczenia upomnienia oraz użycia takiego dokumentu jako autentycznego. Skoro zaś sąd karny uznał winę I. O., jako pracownika Poczty Polskiej, to tym samym należy przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącym upomnienia, co – jak wykazano już powyżej – stanowi warunek konieczny wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w takich okolicznościach uznać należy za przedwczesne, wobec ujawnienia się przesłanki wznowieniowej, opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ujawnienia dowodu, w oparciu o który ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a który to dowód okazał się fałszywy. Podkreślić przy tym należy, że bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z fałszywym, bo podrobionym dowodem w postaci zwrotnego poświadczenia doręczenia upomnienia, po drugie, fałsz dowodu został stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu (co potwierdza notatka urzędowa asystenta sędziego z 22 października 2020 r.), po trzecie zaś, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a mianowicie, że w sposób prawidłowy doręczono skarżącym upomnienie, stanowiące obligatoryjne wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku administracyjnego, poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W ramach postępowania egzekucyjnego, w takich okolicznościach przedwcześnie wszczętego, wydano z kolei zaskarżone postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, będące przedmiotem skargi, wobec czego należało uchylić postanowienia organów obu instancji w tej kwestii. Jedynie na marginesie wypada wskazać, że organ egzekucyjny powinien był skierować w odniesieniu do każdego ze zobowiązanych oddzielne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 p.e.a. do całego obowiązku. Jeżeli obowiązek ten nie jest spełniony, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej ustawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w odrębnych aktach kierowanych do każdego małżonka. Natomiast niezależnie od powyższego, w odniesieniu do wniosku skarżących o umorzenie postępowania w związku z faktem, że z dniem 11 maja 2020 r. skarżący przestali być właścicielami spornej nieruchomości, zauważyć należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, badając jego zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania. Tym samym, dla określenia legalności zaskarżonego postanowienia WINB w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia zmiana właściciela nieruchomości i znajdującego się na niej samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, dokonana po dacie wydania zaskarżonego aktu. Bez wątpienia bowiem to skarżący są inwestorami spornego obiektu budowlanego i do nich skierowany został obowiązek ich rozbiórki. W konsekwencji, okoliczność zbycia nieruchomości miałaby znaczenie, gdyby zbycie nieruchomości nastąpiło przed datą wydania orzeczenia organu nadzoru budowlanego. Wówczas bowiem organ ten miałby podstawy do skierowania swojego orzeczenie do następcy prawnego byłego właściciela, który dopuścił się samowoli budowlanej. Przejście własności nieruchomości skutkuje bowiem "przejęciem" nakazu rozbiórki po skarżących przez osobę, która kupiła ich nieruchomość. Obowiązek ten przechodzi na nabywcę nieruchomości, gdyż to jemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, nie zmieniając poza tym stanu faktycznego i prawnego sprawy, co oznacza nakaz wykonania orzeczonego obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym (zob. szerzej: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz do art. 52, nb 3, wyd. III, 2016, dostęp przez LEX). Jeżeli zaś zbywca nieruchomości nie wywiąże się z obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego przed jej zbyciem, to będzie dopuszczalne wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko nabywcy, natomiast zbywca będzie odpowiedzialny wobec nabywcy za szkodę z tym związaną na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie adwokackie w wysokości 480 zł. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego upoważnia go art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym).