I OW 176/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rady Miejskiej M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Miejską M. a Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi B.S. i I.S. na działanie dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Radzie Miejskiej M. ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Rada Miejska M. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi B.S. i I.S. na działanie dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K.. Z akt sprawy wynika, że B.S. i I.S. pismem z dnia 23 marca 2018 r., działając na podstawie art. 227 i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), złożyli skargę na działanie J.K. – dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K.. Rada Miejska M. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uznała się za niewłaściwą do załatwienia w/w skargi i przekazała ją do organu właściwego do jej rozpatrzenia, tj. Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. W uzasadnieniu uchwały podała, że w przedmiotowej skardze B.S. i I.S. stwierdzili, że J.K. nienależycie wykonywała zadania powierzone jej jako dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K., w tym w szczególności naruszyła art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1189 ze zm.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 949 ze zm.), a także naruszyła interes skarżących. W związku z powyższym skarżący wnieśli o podjęcie działań mających na celu wszczęcie w stosunku do J.K. postępowania dyscyplinarnego. Do skargi dołączyli dokumentację uzasadniającą ich żądanie. Rada Miejska M. wskazała, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do złożenia tzw. skargi powszechnej. Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszanie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, pod warunkiem, że przepisy szczególne nie określają innych organów. W świetle art. 57 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W tym zakresie nadzorowi podlega w szczególności: a) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; b) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; c) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. W ocenie Rady, zachowanie J.K. – dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K., będące przedmiotem skargi, nie mieści się w żadnej z określonych w w/w przepisie kategorii działań. Stanowi ono natomiast zachowanie podlegające nadzorowi pedagogicznemu, w zakresie którego rada gminy ma bardzo ograniczone kompetencje. Zgodnie z art. 58 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Z kolei w przypadku, gdy skarga wniesiona na dyrektora szkoły dotyczy kwestii wskazanych w art. 75 i art. 6 ustawy Karta Nauczyciela, to wówczas organem właściwym do rozpatrzenia tej skargi będzie kurator oświaty. Stosownie do treści art. 75 ustawy Karta Nauczyciela, nauczyciele podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za uchybienia godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6. W świetle art. 6 tej ustawy, nauczyciel obowiązany jest: 1) rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę; 2) wspierać każdego ucznia w jego rozwoju; 3) dążyć do pełni własnego rozwoju osobowego; 4) kształcić i wychowywać młodzież w umiłowaniu Ojczyzny, w poszanowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w atmosferze wolności sumienia i szacunku dla każdego człowieka; 5) dbać o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich zgodnie z ideą demokracji, pokoju i przyjaźni między ludźmi różnych narodów, ras i światopoglądów. Rada Miejska M. po dokonaniu analizy skargi B.S. i I.S. stwierdziła, że dotyczy ona uchybienia godności zawodu nauczyciela (rozgłaszanie informacji o [...] i toczących się wobec skarżących postępowaniach, szykanowanie ich), ogólnie rozumianych zasad praworządności i interesów skarżących i ich dzieci (naruszenie dóbr osobistych) oraz nienależyte stosowanie procedur (wątek skargi dotyczący zainicjowanych przez dyrektora Szkoły postępowań). W konsekwencji Rada Miejska M. uznała, że przedmiotowa skarga nie mieści się w kompetencjach Rady, gdyż organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. wskazał, że w skardze B.S. i I.S. z dnia 23 marca 2018 r. znajdują się następujące zarzuty skierowane pod adresem J.K. – dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K.: 1. "P. Dyrektor rozesłała do pobliskich szkół mailem oświadczenie, opisujące zdarzenie jako naruszenie nietykalności cielesnej i słownej wobec jednej z uczennic szkoły ze strony rodziców i jednocześnie nauczycieli placówki" (str. 2 skargi); 2. "Na spotkaniu z Radą Rodziców Szkoły opowiadała z kolei o [...]. Z relacji świadków wynika, iż w przypadku jakiejkolwiek próby obrony Państwa S. przez rodziców innych uczniów Pani Dyrektor nieprzyjemnymi uwagami, pokazującymi Jej wyższość jako dyrektora szkoły, starała się pogrążyć Państwa S." (str. 3 skargi); 3. "P. Dyrektor wydała polecenie służbowe nowo zatrudnionej p. psycholog, polegające na obserwowaniu i donoszeniu jej o wykonywaniu przez Państwa S. ich obowiązków jako nauczycieli szkoły" (str. 6 skargi); 4. "Dnia 12 października 2017 r. zabroniła Pani B.S. uczestnictwa w imprezie prywatnej organizowanej przez rodziców klasy [...] wspólnie z dziećmi, pomimo deklaracji rodziców, że jest to impreza prywatna, nie podając przy tym żadnego konkretnego uzasadnienia" (str. 6 skargi). Podał również, iż stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, nauczyciele podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za uchybienia godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6. Powołana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia zachowań uchybiających godności zawodu. Przepis art. 6 tej ustawy nakłada na nauczyciela szereg obowiązków związanych z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły. Należy zatem uznać, że uchybienie godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom dotyczy takich zachowań nauczyciela i takiego naruszenia obowiązków, które należy ocenić jednoznacznie nagannie z punktu widzenia dopuszczalności zachowania nauczyciela lub przyjętych standardów wykonywania obowiązków. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie W., po przeanalizowaniu treści przedmiotowej skargi oraz dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej prowadzonym wobec B.S. i I.S., stwierdził, że brak jest okoliczności stanowiących podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdyż zachowanie J.K. nie zawierało znamion uchybienia godności zawodu lub obowiązkom nauczyciela. W jego ocenie zarzuty 3 i 4 skargi powinny zostać rozpatrzone przez Radę Miejską M. jako organ właściwy w zakresie działań dyrektora jako kierownika jednostki organizacyjnej. Jednocześnie wyjaśnił, że rozpatrywanie sporów o roszczenia w sprawach o charakterze cywilnym (np. naruszenia dóbr osobistych) należy do właściwego sądu powszechnego. Następnie Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 231 K.p.a., przekazał skargę B.S. i I.S. z dnia 23 marca 2018 r. – w zakresie zarzutów dotyczących działań dyrektora jako kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – zgodnie z właściwością Radzie Miejskiej M. Rada Miejska M. w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdziła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko o swojej niewłaściwości w zakresie rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Rady Miejskiej M. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Nie każdy jednak spór kompetencyjny, jaki zaistniał między w/w organami, może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 K.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 K.p.a., może zatem powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Spór taki zachodzi w przypadku, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Ma on na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 i art. 22 § 2 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie, w związku z którym Rada Miejska M. wystąpiła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – przedstawionych powyżej elementów nie zawiera. W okolicznościach niniejszej sprawy nie nasuwa wątpliwości fakt, że skarga B.S. i I.S. z dnia 23 marca 2018 r. na działanie J.K. – dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. jest tzw. skargą powszechną (art. 227 K.p.a.), na co wskazują sami skarżący. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych zostało uregulowane w dziale VIII K.p.a. (art. 2 K.p.a.). Jak już wyżej wskazano, przedmiotem sporu kompetencyjnego może być wyłącznie indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w postępowaniu jurysdykcyjnym, najczęściej w drodze decyzji administracyjnej. Takiego charakteru nie mają sprawy załatwiane w postępowaniu uproszczonym w trybie skarg i wniosków (dział VIII K.p.a.), a zatem rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi składanej w tym trybie nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro spór kompetencyjny będący przedmiotem niniejszej sprawy nie jest sporem, o którym mowa w art. 22 § 2 K.p.a. i nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., to wniosek Rady Miejskiej M., jako niedopuszczalny, podlega odrzuceniu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).