I SA/Go 418/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko (spr.) Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Asesor WSA Barbara Rennert Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Kosiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu w sprawie zmiany w planie przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w 2007r. oddala skargę. UZASADNIENIE Zarząd Powiatu zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. podjętą przez organ nadzorczy właściwy w sprawach gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zmiany w planie przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w 2007 r. z powodu jej sprzeczności z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1592 ze zm. ) , zwanej dalej u.s.pow. , z art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 , poz. 2027 ze zm.) , zwanej dalej Pr.geod. i kartogr. , oraz z art. 165 ust.1 i art. 184 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. Rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] zmienił plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym na 2007 rok , stanowiący załącznik nr 11 do uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu na 2007 rok , co polegało na przeniesieniu kwoty 120.000 zł miedzy paragrafami wydatków : z § 4300 -zakup usług pozostałych do § 6120 - wydatki na zakupy inwestycyjne funduszy celowych. W podstawie prawnej swojej uchwały Zarząd Powiatu powołał się w szczególności na § 10 pkt 3 wymienionej wyżej uchwały budżetowej Powiatu, to jest na upoważnienie Rady Powiatu udzielone na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. organowi wykonawczemu Powiatu (Zarządowi) do dokonywania zmian w planie wydatków , z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Po przesłaniu wymienionej uchwały nr [...] Regionalnej Izbie Obrachunkowej Kolegium tej Izby , zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 , poz. 577 ze zm.) , zwanej dalej ustawą o r.i.o. , wszczęło postępowanie nadzorcze , w ramach którego przedstawicielowi jednostki samorządu terytorialnego , którego sprawa dotyczyła , umożliwiono uczestnictwo w posiedzeniu Kolegium w dniu 7 lutego 2007 r. , gdy sprawa była rozpatrywana. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika , że Kolegium RIO przede wszystkim dokonało rozróżnienia budżetu jednostki samorządu terytorialnego , zdefiniowanego w art. 165 ust. 1 u.f.p. jako roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki , od uchwały budżetowej , która zawiera także plany przychodów i wydatków m.in. funduszy celowych (art. 165 ust. 4 u.f.p.) , które "nie są jednak sytuowane w ramach zakresu budżetu jednostki samorządu terytorialnego". W związku z powyższym Kolegium uznało , ze ustawowe ramy upoważnienia wynikające z art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. odnoszą się wyłącznie do prawnej możliwości upoważnienia organu wykonawczego do dokonywania określonych zmian w planie wydatków w ramach działu , a nie w załączniku dotyczącym przychodów i wydatków funduszu celowego. Tym samym , organem wyłącznie uprawnionym do uchwalenia oraz zmiany planu funduszu celowego , zgodnie z art. 12 pkt 5 u.s.pow. oraz z art. 184 ust. 1 pkt 8 u.f.p. był organ stanowiący – Rada Powiatu. Organ nadzoru wskazał ponadto , że w myśl art. 41 ust.7 Pr. geod. i kartogr. starostowie przedstawiają radom powiatów do zatwierdzenia coroczne projekty planów oraz sprawozdania z wykonania zadań i gospodarowania omawianym funduszem , co oznacza , że organ stanowiący nie tylko zatwierdza ten plan finansowy , lecz również wszelkie jego zmiany. W skardze Zarząd Powiatu wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości . Skargę wywiedziono na podstawie zarzutu naruszenia : - art. 79 ust. 1 u.s.pow. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności w sytuacji , gdy uchwała nie jest sprzeczna z prawem , bowiem została podjęta prze właściwy organ, - art. 165 u.f.p. przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu , że plany przychodów i wydatków m.in. funduszy celowych nie są budżetem , - art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. również przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu , że na podstawie wymienionego przepisu rada powiatu nie może upoważnić zarządu powiatu do dokonywania zmian w planie przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W uzasadnieniu pełnomocnik Zarządu Powiatu twierdził , że przyjęta przez organ nadzoru interpretacja przepisów prawnych "rażąco narusza prawo". Kolegium RIO nie wzięło pod uwagę , że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej , która zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych , gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych i załączniki te stanowią integralną część uchwały , a ich treść jest w równym stopniu obowiązująca , co treść samej uchwały – jak orzekł NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2005 r. , OSK 1365/04. Według skarżącego uchwała budżetowa stanowi "formę całego budżetu" i zawiera elementy określone w przepisach ustawy o finansach publicznych , a swoją interpretacją Kolegium RIO niezasadnie zawęża zakres upoważnienia , jakie rada powiatu może udzielić zarządowi powiatu na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. , bowiem z treści tego przepisu nie wynika , że upoważnienie to może dotyczyć jedynie dokonywania zmian w budżecie. Strona skarżąca stanowczo twierdziła , że upoważnienie Rady Powiatu dotyczy całej uchwały budżetowej , ponieważ na podstawie cyt. przepisu organ stanowiący powiatu może udzielić ogólnego upoważnienia do dokonywania zmian we wszystkich planach wydatków uchwały budżetowej , w tym w planach funduszy celowych , usystematyzowanych w ramach działów. Upoważnienie udzielone przez Radę Powiatu nie zawiera przy tym żadnych ograniczeń. Gdyby przyjąć interpretację Kolegium RIO , można dojść , zdaniem strony skarżącej , do "absurdalnych wniosków" , że budżet to tylko plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego , zatem Kolegium , stwierdzając nieważność uchwały nr [...], przekroczyło swoje kompetencje. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 1 , 2 i 3 ustawy o r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian , budżetu i jego zmian , zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby więc tokiem myślenia Kolegium zamiast "budżet" wstawić "plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego" , to nadzór nie obejmowałby wszystkich elementów uchwały budżetowej , co z kolei oznaczałoby , że Kolegium RIO nie może stwierdzić nieważności uchwały regulującej zmiany w planie wydatków funduszy celowych , skoro ten plan nie mieści się w pojęciu "budżet". W konkluzji strona skarżąca podała , że na mocy art.188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Rada Powiatu upoważniła Zarząd Powiatu do dokonywania wszystkich zmian "w planie wydatków uchwały budżetowej" , w tym wydatków funduszy celowych. Uchwała nr [...] , której nieważność stwierdziło Kolegium RIO w takim stanie rzeczy nie narusza prawa , nawet w nieistotny sposób. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej złożyło wniosek o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny zakresu upoważnienia , jakie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może udzielić w uchwale budżetowej swojemu organowi wykonawczemu na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Zarząd Powiatu na podstawie takiego bowiem upoważnienia , zawartego w § 10 pkt 3 uchwały budżetowej na 2007 rok z dnia 22 grudnia 2006 r., dokonał zmian w planie przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym na 2007 rok , stanowiącym załącznik nr 11 do uchwały budżetowej na ten rok. Niesporne jest w sprawie , że Zarząd Powiatu został upoważniony do dokonywania zmian w planie wydatków , z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami . Sąd stwierdza , że Kolegium RIO zasadnie przyjęło , iż ramy takiego upoważnienia obejmują wyłącznie wykonywanie budżetu, czyli rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego , w rozumieniu definicji zawartej w art. 165 ust. 1 u.f.p. Słuszne zatem było również dokonanie rozróżnienia pojęć "budżet" oraz "uchwała budżetowa", bowiem budżet to plan , a uchwała budżetowa to forma uchwalenia tego planu , która zawiera obok niego również inne , ustawowo określone elementy , znajdujące się jednak dodatkowo ("także" , jak określa art. 165 ust.4 u.f.p.) w uchwale budżetowej. Tak więc , o ile można zgodzić się ze stroną skarżącą , że plany przychodów i wydatków funduszy celowych , zawarte w uchwale budżetowej jako załączniki , stanowią jej integralną część , tak nie można zaakceptować twierdzenia skargi , że w związku z tym upoważnienie do dokonywania zmian odnosi się do całej uchwały budżetowej. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę , iż regulacja przewidująca uprawnienie organu stanowiącego do udzielenia upoważnienia organowi wykonawczemu w przedmiocie zmian , została zawarta w art. 188 u.f.p. , który ma swoją systematykę i dokonując wykładni norm z poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 188 należy tę systematykę mieć cały czas na względzie. Otóż w ust. 1 art. 188 zostało określone , iż w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu tej jednostki polegających na: zmianach w dochodach i wydatkach związanych z dotacjami celowymi , przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych oraz zmianach w dochodach wynikających ze zmian kwot subwencji. Są to ustawowe uprawnienia organu wykonawczego , niewątpliwie odnoszące się wyłącznie do budżetu sensu stricte jako planu dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego(np. powiatu). W ust. 2 art. 188 ujęto natomiast regulację dotyczącą upoważnienia , o którym mowa na gruncie niniejszej sprawy. Brzmienie art. 188 ust. 2 pkt 1 jest następujące : "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania innych zmian w planie wydatków , z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami". Zestawienie treści ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 omawianego przepisu u.f.p. nie powinno pozostawiać wątpliwości , iż upoważnienie dotyczące dokonywania przez zarząd zmian, skoro mają to być zmiany "inne" oraz "w planie" - może dotyczyć wyłącznie zmian w obrębie samego budżetu i nie może odnosić się do innych składników uchwały budżetowej. Przedstawiona wykładnia systemowa art. 188 u.f.p. w pełni uzasadnia powyższe stwierdzenie. Dodatkowo można wskazać , że gdyby ustawodawca miał na myśli także plany przychodów i wydatków m.in. funduszy celowych , to powinien przede wszystkim użyć w art. 188 ust. 2 pkt 1 liczby mnogiej pozwalając upoważnić do dokonania innych zmian "w planach wydatków" , zamiast konsekwentnie posługiwać się w obrębie całego przepisu art. 188 pojęciem "plan", a nadto wskazać można , że gdy regulacja ta obejmuje "obie strony" planu , są to dochody i wydatki , a nie przychody i wydatki , jak jest w przypadku funduszy celowych. Przyjąć także należy , podzielając wskazania organu nadzoru , że regulacją szczególną w odniesieniu do planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym są przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 41 ust. 7 tej ustawy wyłącznie radzie powiatu przypisane zostało "władztwo" nad tym funduszem i nawet nie zarząd powiatu a tylko starosta przedstawia coroczne projekty planów do zatwierdzenia , zatem ten sam tryb dotyczyć będzie przedstawiania projektów zmian w planie. Odnosząc się natomiast do zgłoszonej , niejako pobocznie i tylko w uzasadnieniu skargi , przy argumentacji podniesionych zarzutów , kwestii właściwości rzeczowej Kolegium RIO jako organu nadzoru do badania zgodności z prawem uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zmiany w planie przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w 2007 r. przyjąć należy , że w brzmieniu obowiązującym od 29 listopada 2003 r. , ustawa o r.i.o. określa w art. 11 ust. 1 w sposób enumeratywny (pkt 1-6) zakres przedmiotowy nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych , o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP , art.76 ust. 1 u.s.pow. , jak również w art. 1 ust. 2 ustawy o r.i.o. Jak jednak była mowa wyżej, uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu podjęta została jako akt organu wykonawczego , działającego na podstawie upoważnienia do wykonywania budżetu , a konkretnie dokonywania w nim zmian w zakresie przeniesień wydatków . Wykazane też zostało , iż jest to upoważnienie obejmujące wyłącznie roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 165 ust. 1 u.f.p. Podjęcie uchwały Nr 18/07 na takiej podstawie prawnej oznacza , że organ wykonawczy działał w ramach kompetencji , jakkolwiek z ich przekroczeniem , dotyczących budżetu , zatem uprawnione jest stwierdzenie , że co do badania legalności wymienionej uchwały właściwa rzeczowo była Regionalna Izba Obrachunkowa w zakresie swojej działalności nadzorczej , na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o r.i.o. Mając na względzie powyższe zważenia Sąd nie stwierdził , by zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało prawo w granicach zakreślonych dla kontroli sądowoadministracyjnej w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a) czy też naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c) – zatem na podstawie art. 151 cyt. ustawy orzekł jak w sentencji. ( - ) Anna Juszczyk-Wiśniewska ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko ( - ) Barbara Rennert