VII SA/Wa 12/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi A. W. – T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. – T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. W.-T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nakazującą A. W.-T. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 12,64 m x 9,00 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że z związku z wnioskiem A. S. i K. S. z 7 stycznia 2019 r. o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili 26 marca 2019 r. kontrolę na terenie działki nr ew. [...] (przed podziałem [...]), w wyniku której ustalono, iż inwestor (A. W.-T.) zrealizował na niej obiekt budowlany o charakterze gospodarczym o wymiarach 12,64 m x 9,00 m. Budynek został wykonany z bloczków gazobetonowych, natomiast strop z prefabrykowanych elementów betonowych. Nad fragmentem przedmiotowego obiektu została wykonana nadbudowa o lekkiej konstrukcji z elementów aluminiowych oraz szkła. Ww. nadbudowa została połączona z częścią parterową poprzez stalowe schody. Budynek, według dokonanego pomiaru, jest oddalony od granic działki sąsiedniej nr ew. [...] należącej do A. S. i K. S., jak też położonej obok drugiej działki nr ew. [...] o 0,66 m. Pełnomocnik inwestora, nie posiadając dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego obiektu, oświadczył, że został on zrealizowany w 2017 r. na fundamencie po kotłowni i szklarni, które zostały rozebrane około 6 lat wcześniej. Jedynie szerokość budynku została powiększona o około 0,70 m. Pismem z 4 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu na wniosek A. S. i K. S. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ww. budynku gospodarczego, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał A. W.-T. rozbiórkę tego budynku gospodarczego o wymiarach 12,64 m x 9,00 m, wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], przy granicy z działkami nr ew. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że art. 48 ust. 2 p.b. określa warunki, w jakich organ może dokonać legalizacji samowoli budowlanej. Jednym z koniecznych warunków jest nienaruszenie przepisów, w tym przepisów p.b. obowiązujących w dacie budowy oraz przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy, albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponieważ ściana przedmiotowego budynku usytuowana jest w odległości 0,66 m od granicy działek sąsiednich nr ew. [...] nie można stwierdzić, jak zauważył organ, aby usytuowanie tego obiektu było zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, a więc organ nie mógł zastosować uregulowań zawartych w w art. 48 ust. 2 p.b. PINB dodał, że doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wymagałaby od inwestora dokonania praktycznie całkowitej rozbiórki tego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. W.-T., wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w okolicznościach postępowania nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym budowanym na podstawie pozwolenia na budowę, ani też z obiektami podlegającymi zgłoszeniu remontu, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a p.b., bądź też obiektami wybudowanymi pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy te znajdują zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym i zaistniałe okoliczności powodują konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy literalna treść powołanego artykułu nie znajduje zastosowanie z uwagi na fakt, iż procesem inwestycyjnym był objęty remont budynku w odniesieniu do jego posadowienia w ramach istniejących fundamentów; 3) art. 48 ust. 2 p.b. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w okolicznościach postępowania nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym budowanym na podstawie pozwolenia na budowę, ani też z obiektami podlegającymi zgłoszeniu remontu, o których mowa w art. .29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a p.b., bądź też obiektami wybudowanymi pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia; 4) art. 48 ust. 2 p.b. poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odmową legalizacji remontu, przy uwzględnieniu okoliczności, iż inwestor dokonał remontu w oparciu o istniejące fundamenty i wadliwym jest sugerowanie przez organ, iż remont w części graniczącej z działką [...] powinien zostać dokonany z niezachowaniem przez inwestora umiejscowienia fundamentów; 5) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 2 p.b. poprzez błędną interpretację i zastosowanie tych przepisów polegające na ustaleniu, że konieczne jest doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu; 6) art. 7 w zw. z art. 8 k.pa. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne zbadanie stanu faktycznego, w tym poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż remontowany budynek posadowiony był na niezmiennych fundamentach, była prowadzona procedura zgłoszenia jego remontu, nieuwzględnienie okoliczności, iż inwestorzy nie mieli świadomości funkcjonowania decyzji w przedmiocie sprzeciwu na remont budynku gospodarczego oraz nieuwzględnienie interesu inwestorów, a kierowanie się wyłącznie interesem zawiadamiających sąsiadów, co poskutkowało wadliwym załatwieniem sprawy z pogwałceniem słusznego interesu odwołującej, czego skutkiem było przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania administracyjnego i w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej; 7) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi organ I instancji kierował się przy nakazaniu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego; 8) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób fragmentaryczny i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i kompleksowy, pomimo iż inwestorzy przedstawili całość okoliczności umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej, a także poprzez błędną ocenę, że przeprowadzony remont jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. We wskazanej wyżej decyzji z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r. [...]WINB wskazał, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 12,64 m x 9,00 m (a zatem posiadającego powierzchnię zabudowy wynoszącą 113,76 m²). Badając zasadność stanowiska organu I instancji, [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., przepis ten znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], którą zgłoszono sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru przystąpienia do remontu budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano: "Z przedłożonego rysunku uwzględniającego projektowane prace i zdjęć stanu istniejącego budynku gospodarczego wynika, że nie będzie to remont budynku tylko przebudowa dachu z nadbudową i odbudową obiektu budowlanego." [...]WINB zauważył, że według art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki." W rozpoznawanej sprawie powierzchnia zabudowy znacznie przekracza dopuszczalne w ww. przepisie wymiary. [...]WINB stwierdził, że do odwołania strona dołączyła kopię zgłoszenia remontu budynku gospodarczego z 12 maja 2017 r., w którego treści wskazano: "(...) na istniejących fundamentach i w istniejącym obrysie budynku zachodzi konieczność: wymiany ukruszonych i walących się ścian, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wymiana dachu, malowanie i ewentualne tynkowanie elewacji zewnętrznej oraz ewentualne tynkowanie wnętrz." W ocenie [...]WINB powyższy zakres odpowiada odbudowie budynku gospodarczego. Jakkolwiek skarżąca podniosła, że przedmiotową inwestycję zrealizowano z wykorzystaniem fundamentów rozebranej wcześniej kotłowni i szklarni, tak zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora złożonym do protokołu kontroli z 26 marca 2019 r., szerokość budynku została powiększona o około 0,70 m. Przeprowadzenie robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatura budynku, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego (remontu). W ocenie [...]WINB, roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku gospodarczym stanowiły w istocie realizację nowego obiektu budowlanego, na którego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Co przy tym istotne, inwestor nie tylko nie uzyskał pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ale również zrealizował ją przy wyraźnym sprzeciwie Starosty [...] wyrażonym w decyzji z [...] czerwca 2017 r. Odnosząc się do art. 48 ust. 2 p.b., [...]WINB wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości zalegalizowania spornego obiektu, albowiem nie spełnia on warunków wskazanych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jako iż jest usytuowany w odległości 66 cm od granicy z działkami sąsiednimi. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, iż wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. W ocenie, organu w realiach omawianej sprawy doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z ww. przepisami techniczno-budowlanymi, ze względu na jego usytuowanie, wymagałoby de facto rozbiórki jego części, stąd też zastosowania w sprawie nie może znaleźć art. 48 ust. 2 p.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] października 2019 r. złożyła A. W.-T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwą interpretację, jak również niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że część kwestionowana budynku w wymiarze 12,64 m x 9,00 m objęta pracami w zakresie przebudowy całego budynku gospodarczego o długości 29 m stanowi samowolę budowlaną podlegająca rozbiórce oraz pominięcie okoliczności, iż prace budowlane były prowadzone w istniejącym budynku gospodarczym o wymiarach 29,00 m x 9,00 m; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 pkt 8 p.b. poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te znajdują zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym i powstałe okoliczności powodują konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy literalna treść powołanego artykułu nie znajduje zastosowanie z uwagi na fakt, iż procesem inwestycyjnym był objęty remont budynku w odniesieniu do jego posadowienia w ramach istniejących fundamentów oraz poprzez błędną interpretację i zastosowanie tych przepisów polegające na ustaleniu, że konieczne jest doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu; 3) art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wbrew jego uregulowaniom; 4) art. 3 pkt 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 5) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż roboty remontowe polegające na przebudowie wymagają pozwolenia na budowę; 6) § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez całkowite pominięcie postanowień tego przepisu. 7) art. 7 oraz art. 88 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu ustaleń w zakresie materiału dowodowego oraz braku jego należytego rozpoznania w odniesieniu do okoliczności: że realizowane roboty budowlane były prowadzone tylko w stosunku do całego budynku gospodarczego, a nie tylko w stosunku do części budynku o wymiarach 12,64 m x 9,00 m, co doprowadziło do błędnych wniosków, że wymagane było pozwolenie na budowę; w kwestii, iż decyzja rozbiórkowa swoim zakresem wykracza poprzez zakres kognicji organu, gdyż rozbiórka powodowałaby powrót do stanu istniejącego w latach 50., tj. przed budową przedmiotowych budynków; 8) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli polegającej na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu na skutek pominięcia i nieodniesienia się do stanowiska, twierdzeń, zarzutów i dowodów przedstawianych w postępowaniu zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym; 9) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy nakazaniu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego, a w tej materii powielenie wyłącznie ustaleń i stanowiska organu I instancji; 10) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stronniczy dobór zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wybiórczą jego ocenę polegającą na niezgromadzeniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń w przedmiocie zakresu oraz charakteru prowadzonych robót budowlanych i ustalenia wymogu pozwolenia na budowę oraz nakazanie rozbiórki, która nie jest przywróceniem stanu sprzed robót z 2017 r., a przywróceniem stanu z lat 50.; 11) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej i wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że przeprowadzone prace budowlane stanowią samowolę skutkująca koniecznością rozbiórki i przywróceniem stanu istniejącego na gruncie przed budową w latach 50.; 12) art. 15 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie na skutek braku merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy, a oparcie się i de facto powielenie stanowiska i argumentów organu I instancji; 13) art. 107 § 3k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na redakcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazania faktów, które zostały uznane za organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w związku z okolicznością braku szczegółowej analizy prowadzenia prac przebudowy całego budynku gospodarczego oraz nakazaniem rozbiórki bez wskazania jej zakresu. Powyższe zarzuty skarżąca uszczegółowiła w uzasadnieniu złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Ocenie tej nie towarzyszy tym niemniej akceptacja zarzutów poniesionych w skardze i towarzyszącej im argumentacji, albowiem jedynie w szczątkowym zakresie można przyjąć, że zastrzeżenia zgłoszone względem nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego, którego adresatem jest skarżąca, pozostają uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowo ustalone i ocenione przez organ nadzoru budowlanego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) uznaje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy trybu uregulowanego w art. 48 – 49 p.b. Sprawa dotyczy bowiem samowolnie wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, które kwalifikować należy jako budowę budynku o funkcji gospodarczej. W świetle treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. skarżąca w dacie podjęcia robót budowlanych (2017 r.) nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego przystąpienie do robót budowlanych bez uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę świadczy o dopuszczeniu się samowoli budowlanej, której przedmiot może podlegać legalizacji określonej przepisami art. 48 - 49 p.b. Skarżąca realizując budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach 12,64 m x 9,00 m, co wynika z materiału dowodowego, wykonała nowe fundamenty, wybudowała nowe ściany z bloczków gazobetonowych, strop oraz dach płaski, któremu towarzyszyła nadbudowa z lekkiej konstrukcji aluminiowej z przeszkleniami, co stanowi o realizacji robót budowlanych niezwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena organów obu instancji nie uchybia art. 3 pkt 6, 7a i 8 p.b. W wystarczający sposób organy nadzoru budowlanego ujawniły skarżącej motywy wydanego rozstrzygnięcia, co nie pozwala podzielić przez Sąd zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Błędnie strona jednocześnie uznaje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., albowiem szczegółowe rozważania zamieszczone przez [...]WINB w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. nie potwierdzają braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy w toku instancji, jak też tego, że [...]WINB oparł się jedynie na "powieleniu stanowiska i argumentów" sformułowanych wcześniej przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować formułowanego w toku postępowania poglądu skarżącej odnośnie do wykonania remontu budynku, jak też zarzutu, iż roboty budowlane polegały na "przebudowie budynku". Zamieszczone w skardze twierdzenie, że w sprawie "przedmiotem prac był cały budynek gospodarczy o wymiarze 29,00 x 9,00 m i w zakresie tych prac budowlanych dokonano przebudowy, która obejmowała również część budynku o wymiarach 12,64 x 9,00 m" (s. 4 skargi) jest własnym wyobrażeniem formy prac, które zostały zrealizowane na działce nr ew. [...] niemającym nic wspólnego z rzeczywistym przebiegiem procesu inwestycyjnego, który wynika z zebranego materiału dowodowego. Na tenże materiał dowodowy składała się również dokumentacja przedłożona przez samą skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego trudno uznawać ją za nieznaną stronie. Jej ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotu zrealizowanych robót jest jednoznacznie trafna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Jakiekolwiek roboty budowlane mogą być traktowane jako "przebudowa", gdy znaczeniowo odpowiadają definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 7a p.b., który stanowi, że za przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których "następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Jakkolwiek w skardze podnoszony jest argument, że inwestycja "została zrealizowana na fundamencie i w ramach kubatury oraz zarysu ścian istniejącego budynku gospodarczego" (s. 6 skargi), to jest on nieuprawniony, gdyż proste zestawienie zrealizowanego przedsięwzięcia z poprzednio istniejącą na działce nr ew. [...] zabudową, uwidocznioną na znajdujących się w aktach sprawy mapach oraz materiale zdjęciowym, potwierdza, że sporne roboty doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych znajdującej się na działce zabudowy, w tym tych, które powołany przepis uznaje za charakterystyczne. Dawny budynek szklarni dobudowanej do południowej ściany istniejącego budynku magazynowego (gospodarczego), uwzględniając jego zasadnicze parametry, miał znacznie mniejszą szerokość, długość, jak i wysokość względem wymiarów samowolnie zrealizowanego budynku, toteż twierdzenie, że roboty przebudowujące zostały wykonane na istniejącym fundamencie i nie zmieniły kubatury wcześniejszej zabudowy są oczywiście nieuprawnione. Tak jak i zarzut, że "zarys ścian istniejącego budynku gospodarczego" nie zmienił się, jeżeli zważyć, iż poprzednio istniejąca zabudowa na działce nr ew. 569/2 była zlokalizowana wyłącznie w granicy z działką nr ew. [...]. Jej przedłużenie wskutek budowy nowego budynku gospodarczego o długości 12,64 m prowadziło do powstania nowej zabudowy w granicy również z działką nr ew. [...] (w utrzymanej dla całej zabudowy odległości 0,66 m), co, jak należy zakładać, stanowiło impuls dla jej współwłaścicieli do wystąpienia do PINB z uwagi na naruszenie ich interesu prawnego realizowaną samowolnie budową niespełniającą warunków techniczno-budowlanych. Sąd nie kwestionuje twierdzenia, że istniejący na działce budynek magazynowy (gospodarczy) w swojej pierwotnej postaci składał się z kilku części połączonych ze sobą, w tym pomieszczeń gospodarczych, stajni, kotłowni oraz szklarni, jak akcentuje to w skardze strona skarżąca. Dla sprawy rozpoznawanej w kontrolowanym postępowaniu kluczowe znaczenie miały jednak te roboty budowlane podjęte przez skarżącą samowolnie, które doprowadziły do powstania budynku gospodarczego o wymiarach 12,64 m x 9,00 m wybudowanego w miejscu istniejącej wcześniej szklarni. Ich funkcjonalnie powiązanie z innymi robotami budowlanymi realizowanymi przez skarżącą równocześnie na działce nr ew. [...] jest w tym przypadku bez znaczenia, jeżeli za prawidłowe należy traktować ustalenie organów nadzoru budowlanego przyjmujących, iż pod względem konstrukcyjnym wzniesiony budynek gospodarczy i istniejący obok budynek magazynowy (nazywany przez skarżącą również "budynkiem gospodarczym") to dwa samodzielne obiekty. Nowy budynek gospodarczy nie powstał na drodze ingerencji w substancję istniejącą i nie zmienił parametrów budynku istniejącego. Nowo wybudowany budynek, co niesporne, posiada własne fundamenty, dach i wygrodzenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, jak też osobne wejście zapewniające możliwość użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem, co pozwalało organom nadzoru budowlanego przyjąć, kierując się treścią art. 3 pkt 2 p.b., że przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego powinien pozostawać tenże sporny budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że gdyby nawet zaaprobować wniosek skarżącej i uznawać, iż dobudowany do "budynku gospodarczego" budynek pełniący tę samą funkcję stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego nie jest samodzielny konstrukcyjnie, przez co pozostaje częścią istniejącej zabudowy, pogląd ten nie czyniłby kluczowych ustaleń przyjętych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego błędnymi, albowiem sporne roboty budowlane w takim przypadku należałoby traktować jako rozbudowę wskazanego budynku a nie jego przebudowę, gdyż powiększały one – na co wskazują wcześniejsze uwagi - jego charakterystyczne parametry techniczne. W myśl art. 3 pkt 6 p.b., rozbudowa obiektu budowlanego kategorialnie jest formą budowy obiektu budowlanego wymagającą w świetle art. 29 ust. 1 i 2 p.b. uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego ustalenie [...]WINB, że sporne roboty budowlane podlegały trybowi postępowania legalizacyjnego, a sytuację prawną skarżącej kształtowała treść przepisów art. 48 ust. 1 p.b. należałoby i tak podtrzymać. Powyższe determinuje uznanie, że charakter spornych robót budowlanych ocenianych w kontekście parametrów wykonanego budynku gospodarczego, wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, nie może być uznawany za przebudowę budynku. Nie może on być kwalifikowany również jako remont, albowiem za remont nie można uznawać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W całości należy podzielić stanowisko [...]WINB, zgodnie z którym za remont nie mogą zostać również uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego, musi bowiem istnieć remontowany obiekt, którego niektóre elementy podlegają wymianie i są zastępowane nowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r. sygn. II OSK 2515/18; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. II OSK 369/15). W wyroku z 12 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1906/11 Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa tego Sądu, wyjaśnił, że warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 1/16; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2863/15; wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. II OSK 2252/14; wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. II OSK 858/13; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 525/08; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 56/05). Wnioski interpretacyjne formułowane na gruncie definicji zakresowej budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) i remontu (art. 3 pkt 8 p.b.) są jednoznaczne, prowadząc Sąd do wniosku, że w przypadku, gdy dochodzi w trakcie robót budowlanych do rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie podejmuje się jego remontu, lecz jego odbudowy, niemniej, w sytuacji, gdy wskutek tychże robót powstanie obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny, nie można mówić o jego odbudowie, ale budowie nowego obiektu. Ten wniosek przyjęty w sprawie przez [...]WINB nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z tych względów podjęta przez skarżącą próba wywiedzenia, że sporne roboty nie stanowiły budowy budynku objętego nakazem rozbiórki nie mogła okazać się skuteczna, jeżeli twierdzenia zamieszczone w skardze dotyczące kwalifikacji prawnej prac, których skarżąca była inwestorem, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, bądź też odnoszą się do nieistotnych kwestii, które nie mogą rzutować na sposób jego oceny spełniającej wymagania art. 80 k.p.a. i niebędącej sprzeczną z kodeksowymi zasadami ogólnymi (art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a.) Tę ostatnią uwagę Sąd kieruje względem poglądu, że "roboty budowlane w postaci przebudowy budynku mogą polegać na jego nadbudowie, pod warunkiem, iż nie zwiększa się wysokości i liczby kondygnacji" (s. 6 skargi), stanowiska, że w sprawie mogło dojść do naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1aa p.b. niedostrzegającego, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych (s. 5 skargi), poglądu, że pracom należy nadawać charakter remontu, ponieważ "inwestorzy nie przesunęli odległości posadowienia szklarni i budynku gospodarczego od działek sąsiednich" (s. 8 skargi), stanowiska, że w sprawie odpowiedniego uwzględnienia wymagały przepisy obowiązujące w latach 50. ubiegłego wieku, jak też wskazania, że organ w swoich rozważaniach miał pominąć zły stan budynku zagrażającego mieniu i zdrowiu oraz życiu ludzi (s. 10 skargi). Włączony do akt materiał zdjęciowy, który został złożony przez A. S. i K. S. wraz z pismem z 7 stycznia 2019 r. (k. 1) ujawnia przebieg robót budowlanych samowolnie realizowanych przez skarżącą, ukazuje również wygląd pierwotnego budynku (szklarni) zlokalizowanego w miejscu wybudowanego budynku gospodarczego objętego postępowaniem (zdjęcie - załącznik nr 1/2). Skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła tejże dokumentacji zdjęciowej "tendencyjność" (s. 9 skargi), jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega jej, uwzględniając, że konfrontacja tejże dokumentacji ze zdjęciami stanowiącymi załączniki do protokołu oględzin budynku z 26 marca 2019 r. (k. 9), jak też ze zdjęciami załączonymi do uzupełnionego zgłoszenia (pismo z 13 czerwca 2017 r.), pozwala w sposób obiektywny określić pierwotny stan zabudowy działki nr ew. [...], a także przemianę tejże zabudowy, która nastąpiła po 2017 r., potwierdzając, że pierwotny budynek określony jako szklarnia posiadał całkowicie inne wymiary, aniżeli samowolnie wybudowany budynek gospodarczy, a ponadto, że jego substancja budowlana nie podlegała jakimkolwiek przekształceniom, ponieważ został on rozebrany i w momencie budowy nowego budynku budynek szklarni nie istniał. Potwierdziła to zresztą sama skarżąca w swoim piśmie z 13 czerwca 2017 r., nawiązując do budynku szklarni "w której zawalił się dach i ściany", określając w ten sposób nieistniejący na dołączonym do pisma zdjęciu obiekt dobudowany do południowej ściany budynku magazynowego, który można rozpoznać jedynie po konturze zaznaczonym na zabrudzeniach znajdujących się na ceglanym murze i odręcznym dopisku. W tym kontekście wymaga zauważenia, że bez znaczenia dla sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją [...]WINB pozostaje dokonanie przez skarżącą zgłoszenia Staroście [...] remontu budynku gospodarczego dokonane pismem z 12 maja 2017 r. Abstrahując od tego, że skarżąca nie może negować skuteczności wydanej przez Starostę [...] decyzji z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu, jak też nie znajduje uzasadnienia pogląd, że sprzeciw został wniesiony po terminie, mając na uwadze, że termin 21 dni biegnący w związku z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., należy liczyć od dnia uzupełnienia braków zgłoszenia (18 czerwca 2017 r.) a nie doręczenia pierwotnego zgłoszenia organowi (26 maja 2017 r.), kluczową kwestią w tym zakresie jest to, że skarżąca jako inwestor samowolnie zrealizowała obiekt budowlany, który stanowi przedmiot postępowania legalizacyjnego, w żaden sposób nie powiązany z przedmiotem zgłoszonych robot. Nawet odrywając pojęcie remontu od jego znaczenia prawnego przewidzianego w art. 3 pkt 8 p.b., nie można nie dostrzegać, że skarżąca zgłosiła remont "części budynku, w której zawalił się dach i ściany", ograniczając swój zamiar do "nadbudowy (zawalonych) ścian" (pismo z 13 czerwca 2017 r.). Nawet gdyby przyjąć, że decyzja o sprzeciwie nie została skutecznie doręczona, pozwalałoby to działania skarżącej objąć oceną uwzględniającą dokonanie zgłoszenia robót wymagających pozwolenia na budowę tylko w takim zakresie, w jakim dotyczyły one odbudowy budynku szklarni przy niezmienionych jego parametrach technicznych, jakie ten budynek pierwotnie posiadał. Ten warunek w sprawie nie został spełniony, co powoduje, że [...]WINB miał wszelkie podstawy, by w sprawie uznać, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane powinny podlegać trybowi określonemu w art. 48-49 p.b., pozostając oczywistą samowolą budowlaną polegającą na budowie bez wymaganego pozwolenia nowego obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. [...]WINB uzasadnił ustaleniem, że lokalizacja spornego budynku gospodarczego znajdującego się w odległości 0,66 m od granicy działek nr ew. [...] jest sprzeczna z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wobec czego nie jest możliwe doprowadzenie do zalegalizowania ww. obiektu. W swojej skardze skarżąca podważyła ten pogląd, formułując stanowisko, iż jej zdaniem decyzja [...]WINB narusza art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., albowiem nie jest konieczne doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego. Wprawdzie z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca wiąże wskazaną wadliwość z obowiązkiem rozbiórki również "obiektów istniejących w dacie rozpoczęcia przebudowy" (s. 8 skargi), co nie wynika z treści wydanego rozstrzygnięcia, tym niemniej ogólna konstatacja sformułowana w skardze jest, zdaniem Sądu, trafna, gdyż nieintencjonalnie odwołuje się ona do reguły, zgodnie z którą rozbiórka całego budynku jest ostatecznością wynikającą z bezspornych ustaleń co do braku jakichkolwiek możliwości nałożenia obowiązków pozwalających doprowadzić samowolnie wzniesiony obiekt do stanu zgodnego z prawem. Takiego jednoznacznego wniosku, jeżeli uwzględnić treść zaskarżonej decyzji [...]WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, organy nadzoru budowlanego tymczasem nie przyjęły, albowiem nie wskazały, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, ale jedynie zauważyły, że taka zgodność mogłaby zostać osiągnięta, jednakże w realiach sprawy ze względu na usytuowanie budynku wymagałoby to "rozbiórki jego części". W kontekście tego poglądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko wtedy, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym wskazanego nakazu w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że cel ten nie może zostać osiągnięty, organ jest uprawniony do orzeczenia nakazu rozbiórki. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w tym zakresie jest jednolite, uznaje się, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Analiza tego warunku musi jednocześnie uwzględniać to, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres. Może on dotyczyć całości lub części obiektu, pozostając adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r. sygn. II OSK 1595/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1400/19; wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3266/17). Wydana przez [...]WINB decyzja z [...] października 2019 r., jak należy założyć, była konsekwencją kierowania się przez organ pragmatyczną oceną technicznej możliwości i ekonomicznej opłacalności doprowadzenia budynku gospodarczego o wymiarach 12,64 m x 9,00 m wybudowanego na terenie działki nr ew. [...] do stanu zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącymi minimalnej odległości budynku od granicy działki, co, zdaniem Sądu, nie odpowiada prawu, jeżeli organ, zanim skierował do skarżącej nakaz rozbiórki, nie wystąpił do strony jako inwestora o wypowiedzenie się odnośnie do woli wdrożenia procedury legalizacyjnej pozostającej jej uprawnieniem, ale nie obowiązkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę interpretuje użyte przez ustawodawcę w art. 48 ust. 2 p.b. sformułowanie "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem" jako równoważne ustaleniu przez organ, że dostosowanie obiektu do stanu zgodności z prawem jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, co wyłącza z tej kategorii przypadki, gdy istnieją możliwości zmiany konstrukcji lub określonych parametrów obiektu budowlanego skutkujące możliwością doprowadzenia go do zgodności z wymaganiami prawa. Ten aspekt sprawy sprawia, że kwestia doprowadzenia do zgodności budowy budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] z warunkami techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z uwagi na nieprzepisowe usytuowanie ściany tego budynku w odległości 0,66 m od granicy działki powinna znaleźć się przede wszystkim w polu zainteresowania projektanta działającego na zlecenie skarżącej jako inwestora, który w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym powinien mieć możliwość zaproponowania takich rozwiązań konstrukcyjnych, które będą potwierdzały zgodność spornego budynku z przepisami normującymi jego minimalną odległość od granicy działki, w szczególności - § 12 ust. 1 pkt 2 lub ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli postrzegać projekt budowlany zamienny jako dokument, który ma na celu zaprojektowanie zmian dostosowujących obiekt budowlany wykonany w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, to niewątpliwie ciężar wykazania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w rozpatrywanej sprawie obciążać może jedynie skarżącą jako inwestora, przyznając organowi nadzoru budowlanego dopiero na końcowym etapie postępowania prawo do wiążącego wypowiedzenia się odnośnie do skuteczności podjętego przez stronę działania lub skutków stwierdzonego jej zaniechania. Rozpoznając ponownie sprawę, PINB uwzględni ocenę prawną i wskazania dotyczące zastosowania w sprawie art. 48 - 49 p.b., wydając w sprawie rozstrzygnięcie względem samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 49 p.b., jeżeli nie stwierdził, by budowa była niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza innych przepisów. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 p.b. organ będzie uprawniony do wydania nakazu rozbiórki po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do ich usunięcia, czemu powinno towarzyszyć jednoznaczne określenie obiektu budowlanego, którego realizacja w warunkach samowoli budowlanej, skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 p.b. Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.