II OSK 1297/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 164/17 w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 164/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi D. W. na bezczynność organu, zobowiązał Burmistrza Miasta [..] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 sierpnia 2017r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. D. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [..], w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podał, iż dnia 22 sierpnia 2017 r. w Urzędzie Miasta [.]. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy terenu na 12 budynków jednorodzinnych na działkach nr [..] położonej w [..] przy ulicy [..]. Dnia 25 września 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył ponaglenie do załatwienia sprawy, a następnie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], które postanowieniem z dnia [.]. października 2017r. uznało jego zażalenie na bezczynność organu za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. Organ jednak do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że jego podanie nie zostało rozpoznane. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Urzędu Miasta [..] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Urzędu Miasta [.] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Burmistrz [..] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż w dniu 22 sierpnia 2017 r. w Urzędzie Miasta [.] złożono trzy wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 7 września 2017 r. Burmistrz [..] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie znajdującym się w aktach sprawy. Podobne wezwania wysłano również w związku ze złożeniem pozostałych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na wskazane wyżej uzupełnienie wniosku wyznaczono 14-to dniowy termin, pouczając jednocześnie strony, iż brak uzupełnienia wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie dotyczące niniejszej sprawy, zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 8 września 2017 r. W dniu 20 września 2017r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył pismo stanowiące uzupełnienie wszystkich trzech ww. wniosków. Pismo to było dla organu nieczytelne, nie zawierało wszystkich informacji, o które organ wzywał i nie zostało podpisane. W związku z tym organ, pismem z dnia 21 września 2017 r. zwrócił pismo pełnomocnikowi z prośbą o jego uzupełnienie w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 7 września 2017 r. Do dnia dzisiejszego wniosek nie został uzupełniony, wobec czego zastosowany został art. 64 k.p.a., poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jednocześnie w dniu 16 listopada 2017 r. organ odrębnym pismem poinformował wnioskodawcę, że jego nieuzupełniony wniosek nie będzie dalej rozpatrywany. Dalej Burmistrz [..] podaje, iż postanowienie SKO w [..] z dnia [.]. października 2017r. zostało wydane na podstawie nieprawdziwych i niesprawdzonych twierdzeń, które w żaden sposób nie zostały zweryfikowane przez organ orzekający. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie w wydanym wyroku wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie zawsze oznacza niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa. Organ administracji nie może natomiast wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. W tej sytuacji pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną. Sąd zauważył, że większość danych o uzupełnienie których zwrócił się Burmistrz, zawarta była w pkt 4 złożonego przez stronę w dniu 22 sierpnia 2017 r. wniosku. Inne strona uzupełniła w odpowiedzi na to wezwanie. Nadto informacje, o które zwrócił się organ do wnioskodawcy nie dotyczyło braków formalnych jego wniosku, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku, co jednak nie uprawniało organu do pozostawienie wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania. Sąd wskazał również, że brak formalny złożonego w odpowiedzi przez stronę pisma, w postaci podpisu powinien skutkować wezwaniem do jego usunięcia w określonym terminie, przy czym należy mieć na uwadze, iż nie było to pismo wszczynające postępowanie, lecz jedynie uzupełnienie złożonego wniosku o żądane przez organ dane. Z pisma skierowanego do strony o pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika z jakiego powodu (poza brakiem podpisu) pismo uzupełniające z dnia 20 września 2017 r. "było dla organu nieczytelne" i jakich wymaganych przez organ informacji nie zawierało. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania, tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 k.p.a. oraz bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organowi zarzutu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa postawić nie można, bowiem bezczynność organu wynikała z niewłaściwego odczytania treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania. W związku z powyższym brak było też podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta [..] zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz 63 § 2 k.p.a. i art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydane warunków zabudowy w sytuacji, gdy złożony wniosek nie zawierał wszystkich formalnych elementów wymaganych przepisami prawa z uwagi na fakt, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony w sytuacji, gdy złożony wniosek nie jest kompletny. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, iż w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W powołanej uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyszedł z prawidłowego założenia, że w świetle art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie bez rozpoznania złożonego podania możliwe jest w sytuacji, gdy pomimo wezwania strona nie uzupełnia braków formalnych, przez które należy rozumieć wskazane w art. 63 § 2 - określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa bez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05 LEX nr 236563, prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Go 9/08, LEX nr 499877). Zauważyć zatem należy, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., oraz określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien między innymi zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Zasadnie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że doszło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej wzywając do uzupełnienia złożonego przez stronę wniosku, zażądał informacji, które były już w jego posiadaniu. Wynikały bowiem z treści wniosku stanowiącego formularz, w którym strona wskazała zarówno powierzchnię zabudowy, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz powierzchnię biologicznie czynną. Z kolei w pozostałym zakresie organ zażądał informacji, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miały posłużyć do merytorycznego rozpoznania wniosku. Organ przy tym nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania, a wbrew temu co twierdzi w skardze kasacyjnej obowiązek taki nie wynikał z treści art. 52 u.p.z.p. Zatem tylko, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ administracji publicznej może skutecznie żądać ich spełnienia. Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien zawierać granice objętego wnioskiem terenu, tzn. wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali z umieszczonymi na niej propozycjami umiejscowienia planowanej inwestycji. Umiejscowienie planowanej inwestycji nie oznacza, iż obowiązkiem inwestora jest wskazanie dokładnego usytuowania budynku na działce, wskazywania odległości budynku od planowanych dróg, czy wskazywanie własnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych wraz z ich lokalizacją i odległościami od budynków oraz od siebie nawzajem. Nie można bowiem przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c u.p.z.p. wymieniających w sposób wyczerpujący zakres charakterystyki inwestycji, rozumieć tak, że zobowiązuje on organ do nadania tej charakterystyce formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 785/07, LEX nr 447827). Z treści powołanych przepisów wprost wynika, że chodzi o określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów oraz określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a nie wskazania konkretnego umiejscowienia i odległości poszczególnych elementów infrastruktury technicznej. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ nie wskazał dlaczego pismo strony uzupełniające wniosek, a zawierające żądane przez organ informacje było niezrozumiałe. Prawidłowe było również stwierdzenie, że bark podpisu pod pismem uzupełniającym wniosek, nie uzasadniał pozostawienia samego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, bez rozpoznania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona w piśmie skierowanym do tut. Sądu okoliczność, że skarżący obecnie wycofał wniosek o wydanie warunków zabudowy, a organ postępowanie w tym zakresie umorzył, bowiem w czasie gdy Sąd I instancji orzekał w sprawie organ pozostawał bezczynny. Z uwagi, iż podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie dał podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.