I SAB/Wr 251/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi O. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. C. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 lipca 2019 r. (data wpływu do organu) Skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 8 października 2019 r. Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wnosząc na podstawie art. 37 K.p.a. o wyznaczenie organowi terminu na jej załatwienia oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Przedmiotowe ponaglenie pismem z dnia 21 października 2019 r. organ przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu. Organ administracji wskazał, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy niż przewidziany regulacjami ogólnymi. Poinformował także, iż Wydział boryka się z dużą fluktuacją pracowników. Pismem z 21 października 2019 r. organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w organie lub we wskazanych delegaturach Urzędu – Jelenie Górze, Wałbrzychu oraz Legnicy oraz do przedstawienia do akt sprawy ważnego dokumentu podróży, tj. dołączenia do akt kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu, a w przypadku nieposiadania ważnego dokumentu podróży i możliwości jego uzyskania, innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; uzupełnienia formularza złożonego wniosku w części C pkt II oraz złożenie odcisków linii papilarnych w organie lub we wskazanych delegaturach Urzędu – Jelenie Górze, Wałbrzychu oraz Legnicy. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz odpowiednio art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz poinformowano o treści art. 106 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, zakreślając termin 7 dniowy na uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Powyższe nie zostało wykonane przez Stronę. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie Skarżącego za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 17 lutego 2020 r. Pismem z 22 stycznia 2020 r organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w organie lub we wskazanych delegaturach Urzędu – Jelenie Górze, Wałbrzychu oraz Legnicy oraz do przedstawienia do akt sprawy ważnego dokumentu podróży, tj. dołączenia do akt kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu, a w przypadku nieposiadania ważnego dokumentu podróży i możliwości jego uzyskania, innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; uzupełnienia formularza złożonego wniosku w części C pkt II oraz złożenia odcisków linii papilarnych w organie lub we wskazanych delegaturach Urzędu – Jelenie Górze, Wałbrzychu oraz Legnicy. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz odpowiednio art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz poinformowano o treści art. 106 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, zakreślając termin 7 dniowy na uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Powyższe nie zostało wykonane przez Stronę. Pismem z 31 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu 3.02.2020 r.) stanowiącym odpowiedź na pismo organu z dnia 22 tycznia 2020 r. co do uzupełnienia formularza w części C pkt II Skarżący wskazał, że w Polsce nie ma członków jego rodziny, dlatego nie podano żadnej informacji. Pismem z 22 maja 2020 r. organ działając na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, zawiadomił Skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że wezwanie z dnia 22 stycznia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pełnomocnik Strony otrzymał w dniu 27 stycznia 2020 r. Termin na uzupełnienie braków formalnych minął w dniu 3 lutego 2020 r. Do dnia wydania mniejszego zawiadomienia Strona nie stawiła się osobiście w Urzędzie, nie przedstawiła ważnego dokumentu podróży oraz nie uzupełniła wniosku o pobyt czasowy w części C pkt II. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku z prowadzonym postępowaniem wnosząc o: stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy, przyznania na rzecz Strony od organu 1.000,00 zł oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżący uczynił przedmiotem swojej skargi bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegającą na niezałatwieniu, w formie decyzji administracyjnej, jego wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do zakończenia postępowania w formie decyzji - uruchomionego ww. wnioskiem - nie doszło, ponieważ organ stwierdził, że Wnioskodawca nie usunął braków formalnych wniosku, tj. nie stawił się osobiście w Urzędzie, nie przedstawił ważnego dokumentu podróży oraz nie uzupełnił wniosku o pobyt czasowy w części C pkt II, w zakreślonym terminie. W związku z powyższym organ zawiadomił Wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Zgodnie z 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu 11 lipca 2019 r. Do dnia wniesienia skargi oraz wydania wyroku przez Sąd postępowanie to nie zostało przez organ zakończone decyzją administracyjną. W dniu 22 maja 2020 r. organ sporządził natomiast pismo, w którym zawiadomił Wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy, jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wskazanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) nie załatwiając merytorycznie wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje bowiem w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze, rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie, konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. Po trzecie, warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. Skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków wniosku poprzez okazanie do wglądu oryginału dokumentu podróży wraz z dostarczeniem kopii wszystkich zapisanych stron oraz uzupełnienia formularza złożonego wniosku w części C pkt II. Dodatkowo Skarżący został wezwany w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych. Analizując to wezwanie, w oparciu o akta administracyjne sprawy, Sąd uznał, że jest ono precyzyjne i wyraźnie wskazuje czynności, których Skarżący powinien dokonać celem wydania decyzji w przedmiocie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Z wezwania wyraźnie wynika, że niestawienie się w organie, nieprzedstawienie ważnego dokumentu podróży, nieuzupełnienie formularza wniosku na pobyt czasowy oraz niezłożenie odcisków linii papilarnych będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Jak też znajduje oparcie w przepisach prawa, na które wskazano w dalszej części uzasadnienia. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 27 stycznia 2020 r. i termin jego wykonania upłynął bezskutecznie dnia 3 lutego 2020 r. O tym jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga ustawa o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139I ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W myśl zaś art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na urzędowym formularzu. Przepis art. 106 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wskazuje na wymóg podania w formularzu imienia, nazwiska, daty urodzenia oraz informacji o płci, obywatelstwie i miejscu zamieszkania członków rodziny cudzoziemca zamieszkałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z określeniem stopnia pokrewieństwa, a także informację o ubieganiu się przez nich o zezwolenie na pobyt czasowy oraz o tym, czy pozostają na utrzymaniu cudzoziemca (art. 106 ust. 1 pkt 6). W konsekwencji przyjąć należy, że Wnioskodawca brak formalny swojego wniosku w tym zakresie uzupełnił niezgodnie z wezwaniem – ograniczył się bowiem do podania informacji w piśmie procesowym z 31 stycznia 2020 r., natomiast prawidłowe uzupełnienie braków tym zakresie winno polegać na zakreśleniu stosownych pól części C pkt II formularza. Przyjęcie, że zawarcie tej informacji w piśmie procesowym zamiast przewidzianym prawem formularzu stanowi prawidłowe usunięcie braku formalnego wniosku oznaczałoby niezgodność pozostających w aktach sprawy dokumentów wymaganych prawem z wnioskiem, co jest niedopuszczalne. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość (ust. 3). Z powyższego wynika, że przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przedstawienie ważnego dokumentu podróży służy zweryfikowaniu tożsamości cudzoziemca. Wprawdzie ustawodawca przewidział, że cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość, ale obwarował to warunkami. Musi to być szczególnie uzasadniony przypadek, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach dokument podróży to dokument uznany przez (...), uprawniający do przekroczenia granicy, wydany cudzoziemcowi przez organ państwa obcego, organ polski lub organizację międzynarodową albo podmiot upoważniony przez organ państwa obcego lub obca władzę o charakterze państwowym. Należy dodatkowo wyjaśnić, że to na cudzoziemcu a nie na organie ciąży obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów i tym samym dopełnienia wymogów formalnych z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (ważny dokument podróży) przy ubieganiu się o kartę pobytu. Niezłożenie dokumentu tożsamości przez Skarżącego w zakreślonym przez organ terminie stanowiło brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2049/15, CBOSA). Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych - do czego niezbędne jest jego osobiste stawiennictwo w siedzibie właściwego organu, z czym koreluje regulacja art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach stanowiąca, że co do zasady cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, a jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, Wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak osobistego stawiennictwa Skarżącego w siedzibie organu w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., samodzielnie uprawniał organ do pozostawienia wniosku Strony bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek nie został uzupełniony w terminie wskazanym w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r. oraz nie został uzupełniony po tym terminie, to prawidłowo organ pozostawił wniosek Skarżącego bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął wskazanego braku formalnego lub usunął go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. II GSK 337/10; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II GSK 3/11- publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest obwarowane żadnym terminem, a zatem cudzoziemiec może w każdej chwili wystąpić z nowym wnioskiem, na urzędowym formularzu. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, skoro braki formalne wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. nie zostały usunięte zgodnie z wezwaniem, a wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. Na dzień wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak było więc podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.