II SA/Lu 790/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...], ustalającej na rzecz M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji poddasza w budynku mieszkalnym na poddasze użytkowe, na działce nr ewid.[...] w miejscowości W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powołana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy stwierdzono, iż wnioskowany teren jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi. Działka objęta planowaną inwestycją w postaci adaptacji poddasza w budynku mieszkalnym na poddasze użytkowe, posiada uzbrojenie wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia oraz posiada dostęp do drogi powiatowej za pośrednictwem istniejącego zjazdu. Otoczenie działki w obszarze analizowanym stanowią tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny rolne. W obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. W ocenie organu pierwszej instancji, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej i nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Według ewidencji gruntów, objęta wnioskiem działka nr ewid.[...] składa się z gruntów rolnych zabudowanych (Br-RV) oraz gruntów ornych (RV) o powierzchni 0,14 ha. Inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem nie będzie skutkować zmianą charakteru dotychczasowej zabudowy zagrodowej. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, zaś jej projekt został opracowany przez osobę uprawnioną. Wyniki analizy urbanistycznej przedstawiono na załącznikach nr 2 i 3 do decyzji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł Z. B.. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając, że Wójt Gminy W. pominął jego pismo z dnia [...] r., zawierające uwagi odnośnie wniosku inwestora, wskazujące na nieuregulowany stan prawny działki nr ewid.[...] w zakresie prawa własności oraz na istniejący spór co do przebiegu granic tej nieruchomości. W ocenie Z. B., teren inwestycji oznaczony literami ABCD na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, obejmuje część budynków - mieszkalnego i gospodarczego, położonych na działce nr ewid.[...], będącej własnością skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Na wstępie swych rozważań organ odwoławczy - przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych – opisał charakter decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając przede wszystkim, że decyzja taka nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Wyjaśnił, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki opisane w tym przepisie, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Na podstawie treści analizy oraz pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy wskazał, że najistotniejszym dowodem w sprawie jest dołączona do akt analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego projektanta urbanistę P. G.. Dokonując oceny tego dokumentu Kolegium zaaprobowało stanowisko urbanisty oraz organu pierwszej instancji, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podniósł, że w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy dla danego terenu może zostać wydana w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. Na tym etapie procesu inwestycyjnego adresat decyzji nie musi bowiem legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero na drugim etapie tego procesu, tj. w postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym przez właściwego starostę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, natomiast nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Do tego bowiem niezbędne jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz spełnienie innych wymagań przewidzianych w Prawie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi zaś praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ponadto wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 u.p.z.p.). Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na tej podstawie wniósł o jej uchylenie w całości. W motywach skargi skarżący zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż teren wnioskowanej inwestycji jest zabudowany – stanowi działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i posiada funkcję zabudowy zagrodowej. W tym kontekście skarżący podniósł, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, w tym kontynuacji dotychczasowego rodzaju lokalnej zabudowy. Przywołany przepis został celowo tak skonstruowany, by przeciwdziałać chaosowi architektoniczno-urbanistycznemu. W sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 701/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził natomiast, że zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna to dwa rożne rodzaje zabudowy. W ocenie skarżącego nie można zatem przyjąć, że budynek jednorodzinny stanowiłby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia [...] r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego na terenie województwa lubelskiego i objęciem całości województwa lubelskiego strefą czerwoną, mając na uwadze, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), zmienił tryb rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wykazała bowiem, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badał legalność ww. rozstrzygnięć nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla porządku przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanych decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji poddasza na poddasze użytkowe w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] w miejscowości W.. Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p., która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). Poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezsporne jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Słusznie więc zauważył organ odwoławczy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222). W ocenie Sądu organy administracji zasadnie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem M. N. spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z warunków określonych w powyższym przepisie statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Ocena zachowania tej zasady sprowadza się do ustalenia, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, iż sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza przy tym bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Brak jest bowiem podstaw, by funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2491/16, LEX nr 2577783). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego potwierdza zasadność stanowiska organów, iż projektowana inwestycja nie koliduje z dotychczasową funkcją zabudowy istniejącej na danym obszarze. Przede wszystkim zauważyć należy, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją (działka nr ewid.[...]) jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym coraz budynkami gospodarczymi w formie zabudowy zagrodowej. Przedmiotowa inwestycja ogranicza się natomiast wyłącznie do adaptacji poddasza w już istniejącym na tej działce budynku mieszkalnym, a zatem nie będzie skutkować zmianą rodzaju dotychczasowej zabudowy na działce inwestora, a w szczególności nie doprowadzi do zmiany formy tej zabudowy z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – jak zdaje się to sugerować w motywach skargi skarżący. Już choćby z tego względu przedmiotowa inwestycja nie może skutkować naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie należy zauważyć, że z przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki w formie graficznej oraz tekstowej załączono do decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że w obszarze objętym tą analizą, występuje zarówno zabudowa zagrodowa, jak i zabudowa mieszkaniowe jednorodzinna. Wobec tych okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, że projektowana adaptacja poddasza w budynku mieszkalnym na działce nr ewid.[...] w żaden sposób nie koliduje z funkcją zabudowy już istniejącą w obrębie obszaru analizowanego. Podkreślić przy tym wypada, że będąca podstawą powyższych ustaleń analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, załączona do decyzji organu pierwszej instancji, spełnia wymogi określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Załączniki te zostały podpisane Wójta Gminy W. i oznaczone w taki sposób, że ich związek z przedmiotową decyzją nie budzi żadnych wątpliwości. Bezsporne jest nadto, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (tj. drogi powiatowej) poprzez już istniejący zjazd. Kwestią sporną nie jest także fakt, że działka inwestycyjna – będąc już zabudowaną – posiada uzbrojenie wystarczające dla realizacji projektowanej adaptacji poddasza, a także, że teren ten, pomimo, że składa się z gruntów rolnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle bowiem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych ąi leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgody takiej wymagają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika natomiast, że działka objęta planowaną inwestycją składa się z gruntów rolnych zabudowanych o symbolu Br-RV i gruntów ornych o symbolu RV. Ponadto nie stwierdzono, by planowana inwestycja naruszała wymogi wynikające z przepisów odrębnych. Stwierdzić też należy, że w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób prawidłowy określone zostały warunki i wymagania ładu przestrzennego. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono - stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w odległości 15 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Sąd nie ma również podstaw by kwestionować pozostałe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji organu pierwszej instancji, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Określone w tym zakresie warunki mieszczą się bowiem w granicach wartości tych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Również określona geometria dachu projektowanego budynku - zgodnie z § 8 rozporządzenia - uwzględnia wyniki analizy obszaru zagospodarowania, w obrębie którego występują tego rodzaju pokrycia dachowe. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu odstąpienie od określenia w tej decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także jej szerokości, skoro projektowana inwestycja, ze względu na swój zakres (adaptacja poddasza) nie może wpłynąć na zmianę tych parametrów. W ocenie Sądu organy w sposób rzetelny, a zarazem wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaliły jej stan faktyczny, zachowując przy tym wymogi wynikające z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniają zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też Kolegium oceniło w zaskarżonej decyzji zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy W.. Przypomnieć należy, że skarżący zarzucił wówczas, iż decyzja organu pierwszej instancji nie powinna zostać wydana ze względu na nieuregulowany stan prawny działki nr ewid.[...] w zakresie prawa własności oraz ze względu na istniejący spór co do przebiegu granic tej nieruchomości. Niezależnie od oceny prawdziwości tych twierdzeń, uznać należy, że okoliczności tego rodzaju nie stanowią przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy dla określonej nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, prawo do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy badane jest więc dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może natomiast wystąpić nawet podmiot niedysponujący żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11, LEX nr 1337386). Oznacza to, że ewentualne sporu własnościowe bądź spory graniczne dotyczące nieruchomości wskazanej jako teren planowanej inwestycji pozostają bez znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie stanowią przeszkody do wydania w takim postepowaniu decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.