II SAB/Ol 215/22

SENTENCJA Dnia 28 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zarządu Z. Sp. z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Z. Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 października 2022 roku w zakresie pkt. 1 i 2 w terminie 14 dni; II. umarza postępowanie w zakresie pkt. 3 wniosku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Zarządu Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 117 zł (sto siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE P. K. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wnioskiem z dnia 10 października 2022 r., zwrócił się do Zarządu Z. sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "organ") o przesłanie w formie skanów : 1. umowy zakupu od Powiatu O. budynku, w którym mieszczą się Szkoły Mistrzostwa Sportowego wraz z potwierdzeniami zapłaty za budynek; 2. pism kierowanych do Powiatu O. w sprawie płatności za nabyty budynek; 3. rozliczenia otrzymanej w 2020 roku dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły Mistrzostwa Sportowego – Liceum Ogólnokształcące. Ponadto, strona zwróciła się o przesłanie skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora) wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie finansowane było w 2020 roku z otrzymanej dotacji oświatowej. W dniu 24 października 2022 r., organ poinformował stronę, że wyznacza dzień 5 grudnia 2022 r. jako nowy termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 października 2022 r., wskazując, iż powodem opóźnienia w załatwieniu tego wniosku jest konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego. W dniu 7 listopada 2022 r., skarżący – za pośrednictwem Spółki – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Z. sp. z o.o., poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie, wnosząc o zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. W skardze wskazano, że ponad wszelką wątpliwość podmiot, do którego skierowano wniosek, nabył od jednostki samorządu terytorialnego, tj. od Powiatu O. budynek, w którym prowadzi Szkołę Podstawową i Liceum Ogólnokształcące, jako Szkoły Mistrzostwa Sportowego i otrzymuje na ten cel środku publiczne w formie dotacji oświatowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji zarówno w zakresie warunków, nabycia mienia od jednostki samorządu terytorialnego, jak również sposobu wykorzystania otrzymanych w formie dotacji celowej środków. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", bowiem zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy organ ma obowiązek uzasadnić. Działania, o których pisze organ w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu winny być dokonane w standardowym terminie 14 dni. Nie sposób przyjąć, że organ nie mógł w terminie przekazać skanu umowy kupna budynku i że jest to zbyt krótki czas na przesłanie skanów potwierdzeń zapłaty, czy pism w sprawie płatności kierowanych do Powiatu. Organ nie wskazał, jakie czynności do tej pory podjął, nie podał, z czego wynika konieczność dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanej informacji z szerokiego zakresu czasowego. Również rozliczenie dotacji to jeden dokument składany w styczniu za poprzedni rok. Zatem, w przedmiotowej sprawie nie zostały wskazane okoliczności uzasadniające wydłużenie terminu, które służy jedynie odroczeniu terminu udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r., Sąd zwrócił się do organu o udzielenie informacji, czy skarżącemu została udzielona informacja publiczna w terminie do 5 grudnia 2022 r., zgodnie z pismem z dnia 24 października 2022 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r., Spółka przedłożyła Sądowi informację na temat rozpatrzenia pkt. 1 i 2 oraz wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w zakresie pkt. 3, a także decyzję z dnia 9 grudnia 2022 r., dotyczącą rozpatrzenia pkt. 3 wniosku. Odnosząc się do punktów 1 i 2 organ poinformował, że wniosek we wskazanym zakresie nie stanowi informacji publicznej. Żądane informacje wykraczają poza zakres określony w u.d.i.p., albowiem nie dotyczą informacji o działaniu organu jako instytucji publicznej, a jej własności jako podmiotu prywatnego, tj. spółki prawa handlowego. Wnioskowana informacja nie rodzi żadnych skutków odnoszących się do gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, gdyż Spółce przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarządzanie lub gospodarowanie, zaś jej właścicielem nie jest jednostka samorządu. Jedynym prawnym właścicielem jest spółka prawa handlowego i to z jej zasobów została sfinansowana nieruchomość. Z tych względów nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, która w myśl u.d.i.p. decydowałaby o możliwości istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem żądana informacja nie jest w żaden sposób związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie jest też informacją odnoszącą się do władz publicznych lub podmiotów pełniących funkcję publiczną. Nie jest to bowiem informacja o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W powyższym piśmie organ wskazał jednocześnie, że informacja żądana w punkcie 3. wniosku została zakwalifikowana jako informacja przetworzona, w związku z tym, strona została wezwana do wykazania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - że za udostępnieniem żądanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt. 3 wniosku, wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego przetwarzania informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezcelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21. LEX nr 3288449). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wniosek skarżącego z dnia 10 października 2022 r., którym zażądał on umowy zakupu od Powiatu O. budynku, w którym mieszczą się Szkoły Mistrzostwa Sportowego wraz z potwierdzeniami zapłaty za budynek, pism kierowanych do Powiatu O. w sprawie płatności za nabyty budynek, rozliczenia otrzymanej w 2020 roku dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły Mistrzostwa Sportowego – Liceum Ogólnokształcące. Ponadto, strona zwróciła się o przesłanie skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora) wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie finansowane było w 2020 roku z otrzymanej dotacji oświatowej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W przedmiotowej sprawie Spółka, bez wątpienia dysponuje majątkiem publicznym, otrzymując dotacje na wykonywane zadania. Jest więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest definicji legalnej pojęcia informacji publicznej. "Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, LEX nr 3240618). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega więc wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącego - umowy zakupu od Powiatu O. budynku, w którym mieszczą się Szkoły Mistrzostwa Sportowego wraz z potwierdzeniami zapłaty za budynek oraz pisma skierowane do Powiatu w sprawie płatności za nabyty budynek, stanowią informację publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje nie dotyczą informacji o działalności organu jako instytucji podmiotu publicznego, a jej własności jako podmiotu prywatnego. Należy bowiem zauważyć, że nabycie nieruchomości nastąpiło od Powiatu O., a więc od jednostki samorządu terytorialnego, dysponującej środkami publicznymi. Tym samym, informacja o środkach publicznych, jakie zostały przysporzone na rzecz tej jednostki jest informacją publiczną i bez znaczenia w tym przypadku pozostaje, że Spółka jest jednostką prawa handlowego. Charakter publiczny należy bowiem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a żądana informacja jest informacją odnoszoną do władz publicznych. Podkreślenia więc wymaga, że działanie organu niewątpliwie narusza przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem organu było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Wobec zaniechania organu udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w zakresie pkt. 1 i 2 (pkt I sentencji wyroku). W zakresie pkt. 3 wniosku organ wydał decyzję, tym samym, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć (pkt II). Sąd orzekł w pkt III. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, CBOSA). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie; organ w dniu 24 października przedłużył termin na udostępnienie informacji publicznej do dnia 5 grudnia i ostatecznie w dniu 9 grudnia załatwił wniosek, w jego ocenie, prawidłowo. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) i wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd uznał jednocześnie, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od października 2022 r. do dnia wyroku wniósł do tut. Sądu łącznie 4 skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej przez Zarząd Z. oraz 12 skarg na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego w O. i 5 skarg na Zarząd Klubu Sportowego Szkoły Mistrzostwa Sportowego w O. We wszystkich tych sprawach skarżący był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto, rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym, Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.