IV SA/Wa 2022/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...]z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...]z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, położonej w [...] w [...] w rejonie ul. R., do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu o istnienie prawa rzeczowego, polegającego na wyjaśnieniu czy [...] Spółdzielnia [...] była w dniu [...] listopada 2013 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, objętej decyzją Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] września 2013 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] października 2013 r. [...] Spółdzielnia [...] wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie odszkodowania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za ww nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Prezydent [...] dokonał oceny istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania i uznając, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania [...] Spółdzielni [...] w trybie administracyjnym, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę [...] Spółdzielni [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy ww postanowienia Prezydenta, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 847/17, uchylił ww postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta wskazując, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, tymczasem zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, podejmujące próby ustalenia stanu prawnego, w tym geodezyjnego, nieruchomości wskazanych we wniosku Spółdzielni o ustalenie odszkodowania. Tut. Sąd wskazał, iż należy wszcząć postępowanie administracyjne i w sposób wnikliwy wyjaśnić stan geodezyjny przedmiotowej nieruchomości, w tym przede wszystkim jednoznacznie ustalić kolejność podziałów geodezyjnych począwszy od chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1991 r. W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że jeżeli chodzi o okoliczność, czy spółdzielnia była w dniu, w którym decyzja z września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych tą decyzją, to jest to spór o istnienie prawa rzeczowego, który leży w kompetencji sądów powszechnych i nie może być samodzielnie rozstrzygany przez organy administracji publicznej. Natomiast, z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym ocenę skutków decyzji wydawanych na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 Ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ rozpoznając ponownie sprawę, winien rozważyć, czy w sprawie nie należy zawiesić postępowania administracyjnego celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego, mając na uwadze ww wytyczne, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku na podstawie art. 97 § pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Mając na uwadze treść art. 100 § 1 k.p.a. Prezydent [...] zawieszając postępowanie jednocześnie zobowiązał [...] Spółdzielnię [...] do złożenia w terminie 2 miesięcy do sądu powszechnego odpowiedniego wniosku, mającego na celu ustalenie czy [...] Spółdzielnia [...] była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna; do dostarczenia w terminie 14 dni prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie rozstrzygnięcia rzeczonego sporu, po zakończeniu wyżej wskazanego postępowania przed sądem powszechnym; do złożenia do Sądu Rejonowego [...] w [...], Wydziału [...] wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości do księgi wieczystej; jak również do niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że Ww Spółdzielnia była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w którym decyzja ta stała się ostateczna. Kwestionując powyższe postanowienie [...] Spółdzielnia [...] złożyła na nie zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym do Sądu postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww postanowienie Prezydenta, uznając zarzuty zażalenia za całkowicie chybione.. Wobec powyższego, skarżąca Spółdzielnia wystąpiła do tut. Sądu Administracyjnego ze skargą wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez uznanie, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wymienionego w ww postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zagadnienia wstępnego, podczas gdy sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] została zakończona decyzją Zarządu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., a stosowne organy administracji publicznej oraz sąd wieczystoksięgowy podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości; - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie powstało zagadnienie wstępne polegające na rozstrzygnięciu przez sąd powszechny sporu o istnienie ww prawa rzeczowego, podczas gdy: organ prowadzący postępowanie w toku całego postępowania uznawał [...] Spółdzielnię-[...] jako użytkownika wieczystego gruntu, a także po tym jak decyzja stała się ostateczna został sporządzony "protokół przekazania i przejęcia terenu" z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie, którego [...] Spółdzielnia [...] przekazała Miastu [...] grunty (dz. [...], dz. [...]) pod realizację inwestycji drogowej; organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zlecił wykonanie opracowanie geodezyjnego "wykaz synchronizacyjny", z którego wynika, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], całe te działki objęte zostały decyzją Zarządu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...]; organ (Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura [...] wystąpił z wnioskiem do sądu wieczystoksięgowego o odłączenie dz. ew. nr [...] i nr [...] i przyłączenie jej do innej księgi wieczystej, a wniosek ten został rozpoznany przez sąd wieczystoksięgowy i dokonano odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej [...], w której użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia [...]; - art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności protokołu przekazania i przejęcia terenu z dnia [...] listopada 2013 r., pism Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...] informujących o wykonanym opracowaniu geodezyjnym, a także treści księgi wieczystej [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że [...] Spółdzielnia [...] była w dniu [...] listopada 2013 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej; - art. 100 § 1 K.p.a. poprzez zobowiązanie [...] Spółdzielni [...] do wystąpienia do sądu powszechnego z ww wnioskiem, w sytuacji gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzone działania przez Prezydenta [...] doprowadzają do wniosku, iż [...] Spółdzielnia [...] w dniu [...] listopada 2013 r. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości; - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia i nieomówienie oraz brak oceny zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w zażaleniu z dnia [...] listopada 2017 r,, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki zawieszającej postępowanie z urzędu; - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a. poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego postanowienia, gdyż z jednej strony organ utrzymując w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu podzielił argumentację organu I instancji, który wyznaczył skarżącej termin na złożenie do sądu powszechnego wniosku o ustalenie istnienia prawa rzeczowego (pkt II), zaś z drugiej strony zobowiązał Spółdzielnię do złożenia do sądu wieczystoksięgowego wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego (pkt III) oraz niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (IV) - co w konsekwencji powoduje wewnętrzną sprzeczność poszczególnych punktów, skutkującą niemożliwością ich łącznego wykonania, przez co postanowienia organów I i II instancji mają kwalifikowaną wadę obligującą organ do wyeliminowania go z obrotu prawnego; - art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste skarżącej nie została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy decyzja Zarządu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 1993 r., co potwierdza klauzula ostateczności umieszczona na decyzji administracyjnej, a opracowanie geodezyjne wykonane na zlecenie [...] (Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomości [...]) jednoznacznie potwierdza, iż nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiada nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r.; W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Należy wskazać, że sentencja postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania została wydana w oparciu o wytyczne tut. Sądu, które zapadły w wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 29 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 847/17. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, organ ponownie rozpoznając wniosek w powyższym przedmiocie był bezwzględnie związanymi ww wytycznymi Sądu, w tym rownież, w zakresie zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu do ww wyroku wynika, iż: "rozpoznając sprawę ponownie Prezydent będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne". Z ocen tych wynika w szczególności, że w sprawie należy wszcząć postępowanie administracyjne i w sposób wnikliwy wyjaśnić stan geodezyjny przedmiotowych nieruchomości, w tym przede wszystkim jednoznacznie ustalić kolejność podziałów geodezyjnych dotyczących tych nieruchomości, począwszy od chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1991 r. Jeżeli zaś chodzi o okoliczność, czy Spółdzielnia była w dniu, w którym decyzja z [...] września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych tą decyzją, to jest to spór o istnienie prawa rzeczowego. Spory takie rozstrzygają sądy powszechne (art. 1 i 2 § 1 k.p.c.). Spór ten nie może być co do zasady rozstrzygnięty samodzielnie przez organ administracji publicznej." Jednocześnie, zgodnie z wyrażonym w ww wyroku stanowiskiem, Sąd wskazał, iż "w sprawie chodzi o szczególnie skomplikowany stan prawny nieruchomości, w tym ocenę skutków decyzji wydawanych na podstawie szczególnego przepisu, jakim był art. 80 ust. 2 Ustawy z 1985 r. Lektura uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z 20 października 2004 r. (sygn. akt I CK 201/04, Legalis) dowodzi, że rzeczony spór o charakter wpisu do księgi wieczystej (tj. konstytutywny czy deklaratoryjny) w omawianym przypadku ma charakter rzeczywisty i poważany. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem rozważyć, czy w sprawie nie należy zawiesić postępowania administracyjnego celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do istnienia tego prawa przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 942/14; 5 lipca 2016 r., II OSK 2350/15; 20 czerwca 2013 r., II GSK 348/12 - CBOSA)." Wobec powyższego uznać należy za całkowicie zasadne ww postanowienie Prezydenta, w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wyjaśnienia niezbędnych okoliczności w sprawie, których organ, jak Sąd bezpośrednio wskazał, samodzielnie nie jest władny ustalić. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, zobowiązanie skarżącej do podjęcia nałożonych ww postanowieniem czynności było konieczne celem rozpoznania przedmiotowego wniosku, a także jest czytelne i spójne i w kolejnych punktach tj. II., III., IV, V prawidłowo określa działania jakie [...] Spółdzielnia [...] powinna wykonać, w celu wyczerpującego wyjaśnienia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego. Zatem, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd w całości podziela stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Mając natomiast na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 3 ppsa, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.