II SAB/Go 71/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego do rozpoznania wniosku skarżącej Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na rzecz skarżącej Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Organizacja [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego (dalej: wnioskodawca, skarżąca), powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.) – wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (dalej: organ, WORD) o udostępnienie następujących informacji: 1. umów zawartych przez WORD z podmiotami zewnętrznymi na wynajem lokali będących w dyspozycji WORD, 2. umów zawartych przez WORD z podmiotami zewnętrznymi na wynajem placu będącego w dyspozycji WORD. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. informacji w formie elektronicznej na adres: [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu; 2. zobowiązanie WORD do udzielenia wnioskowanych informacji publicznych; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę WORD wniósł o: 1. umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, bądź 2) oddalenie skargi w całości; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę WORD wyjaśnił, że z momentem złożenia skargi i zapoznania się z jej treścią, przedsięwziął odpowiednie czynności mające na celu ustalenie czy wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. został faktycznie złożony, a jeżeli tak, to w jakiej formie i w jakim czasie to nastąpiło. Po przeprowadzeniu stosownych czynności ustalono, iż wniosek skarżącej został wysłany drogą elektroniczną na adres sekretariatu organu. Z uwagi jednakże na fakt, iż był to drugi w tym dniu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jaki w tym dniu, tj. 28 czerwca 2022 r. wpłynął do organu od skarżącej, pracownik sekretariatu uznał omyłkowo, iż wiadomość skarżącej została przypadkowo "zdublowana" i dotyczy tożsamych informacji. W konsekwencji powyższego pracownik sekretariatu nie zadekretował wniosku o udzielenie informacji, którego dotyczy skarga. Niezwłocznie po ustaleniu ww. okoliczności, przystąpiono do czynności mających na celu udostępnienie wnioskodawcy wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Powyższe nastąpiło już w dniu kolejnym po powzięciu przez organ wiedzy na temat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonym przez skarżącą, albowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] (przesłanym w tym samym dniu na wskazany przez skarżącą adres e-mail), organ udostępnił skarżącej wnioskowaną informację publiczną w pełnym zakresie (w postaci skanów umów). W piśmie tym WORD poinformował wnioskodawcę, iż na dzień [...] sierpnia 2022 r. ma zawarte 3 umowy z podmiotami zewnętrznymi na wynajem lokali będących w dyspozycji WORD, w tym jedna z umów zawiera także wynajem placu (umowy dotyczą najmu pomieszczeń na działalność gastronomiczną dla Ośrodka Doskonalenia Zawodowego oraz Telewizji Polskiej – najem boksu garażowego) oraz że na dzień [...] sierpnia 2022 r. ma zawarte 21 umów z podmiotami zewnętrznymi, tj. Ośrodkami Szkolenia Kierowców na wynajem placu będącego w dyspozycji WORD. Zdaniem WORD nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź można przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Organ – pismem z dnia [...] listopada 2022 r. – przedłożył wydruk ze skrzynki mailowej, potwierdzający doręczenie skarżącej pisma z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności WORD w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd uznał, że zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. WORD jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (jest to osoba prawna samorządu województwa), a informacje na temat zawieranych przez WORD umów cywilnoprawnych (najmu/dzierżawy) z podmiotami zewnętrznymi, co do zasady stanowią informację publiczną. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 162/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony organowi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżąca w rozpoznawanej sprawie złożyła pisemny wniosek drogą elektroniczną, podając adres elektronicznej skrzynki podawczej, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej. Z akt administracyjnych sprawy, odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ oraz skierowanego do Sądu pisma organu z dnia [...] listopada 2022 r. wynika, że skarżącej udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie, w dniu 10 sierpnia 2022 r., czego skarżąca nie zanegowała. W sytuacji zatem, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącej w ustawowym terminie i udzielenie odpowiedzi dopiero po wniesieniu do Sądu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.