VII SA/Wa 998/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...]stycznia 2020 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ wojewódzki) z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]w [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak: [...]nakazującą skarżącemu rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, części o wymiarach 10 m x 4 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającym do budynku mieszkalnego na działce nr [...]przy ul. [...]w [...]. W piśmie tym skarżący zawarł także wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2020 r. znak: [...][...]WINB, wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2020 r., znak: [...]organ wojewódzki odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...]czerwca 2016 r. stwierdzając, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W zażaleniu na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji skarżący podniósł, że organ wojewódzki nie dokonał wszechstronnej analizy podstaw uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Opisanym na wstępie postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB przywołał treść art. 152 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie powyższego przepisu powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Jednakże podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (może zostać uchylona). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał nowe okoliczności, które jego zdaniem istniały w dniu wydania przedmiotowej decyzji i były nieznane organowi tj. garaż którego dotyczy nakaz rozbiórki nie jest odrębnym obiektem budowlanym tylko jest częścią budynku mieszkalnego, a ponadto nadbudowana część powiązana jest z istniejącym budynkiem mieszkalnym, a w przypadku rozbiórki istnieje możliwość uszkodzenia dachu budynku na sąsiedniej działce. Na dowód powyższych okoliczności skarżący przedstawił opinię techniczną z dnia [...]grudnia 2019 r. dotyczącą robót budowlanych polegających na nadbudowie "pomieszczenia nad garażem na I piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przy ul. [...]w [...]" oraz orzeczenie techniczne z dnia [...]grudnia 2019 r., przedmiotem którego jest stwierdzenie, czy obiekt budowlany znajdujący się przy ul. [...]w [...]jest budynkiem mieszkalnym. W ocenie GINB powoływane przez skarżącego okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., zwłaszcza, że skarżący już w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 486/16, oddalającego skargę na decyzję WINB z dnia [...]czerwca 2016 r. podnosił, że "w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, którego użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania starej substancji budynku". W konsekwencji GINB stwierdził, że z uwagi na brak podstaw do wstrzymania ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego należało utrzymać w mocy postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. W skardze na postanowienie GINB skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem [...]WINB. Podobnie jak w zażaleniu podniósł, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy podstaw uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania i lakonicznie stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Cytując orzeczenia sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe (niemożliwe) jest uchylenie konkretnej decyzji. W ocenie skarżącego stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oddalenia wniosku o udzielenie tymczasowego zabezpieczenia. Wniosek o wznowienie postępowania został prawidłowo złożony, z zachowaniem warunków formalnych, została podana podstawa żądania wznowienia postępowania. W związku z tym istnieją powody, dla których możliwe jest tymczasowe wstrzymanie wykonania decyzji i ochrona strony przed przedwczesnym wyegzekwowaniem obowiązku w trybie postępowania egzekucyjnego zwłaszcza, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne, w którym nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 35.000 zł. Istnieje więc realne zagrożenie, że przed zakończeniem postępowania wznowieniowego obowiązek rozbiórki zostanie przymusowo wykonany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodał, że wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena dotycząca prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania została potwierdzona decyzją GINB z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na brak podstaw wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Ocenie Sądu podlegała legalność zastosowania przez organy obu instancji art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oparte jest przede wszystkim na ustaleniu przez organ administracyjny, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić również należy, że termin "okoliczności sprawy", jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10). Ponadto, organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14). W rozpoznawanej sprawie skarżący powołał przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W kontekście tej przesłanki, organy zdaniem Sądu dokonały prawidłowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Analiza treści wniosku o wznowienie postępowania i dołączonych do niego dowodów z dokumentów oraz analiza zapadłych w sprawie (w przedmiocie nakazu rozbiórki) wyroków sądów obu instancji - WSA w Białymstoku, a w szczególności NSA, w pełni potwierdza konkluzję organu II instancji, że skarżący nie podał we wniosku o wznowienie żadnych nowych, istotnych okoliczności, które nie byłyby znane już wcześniej organowi orzekającemu. Wskazywana (nowa) okoliczność - że garaż którego dotyczy nakaz rozbiórki nie jest odrębnym obiektem budowlanym tylko jest częścią budynku mieszkalnego, a nadbudowana część powiązana jest z istniejącym budynkiem mieszkalnym – mająca znajdować potwierdzenie w przedłożonej opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2019 r., słusznie została oceniona przez organy, jako nie wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...]czerwca 2016 r. Opinia ta nie istniała w dacie wydania rozstrzygnięcia przez [...]WINB, gdyż powstała ponad trzy lata po wydaniu decyzji. Natomiast okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania (a wynikające zdaniem skarżącego z przedłożonej opinii) o niemożliwości wykonania rozbiórki z powodu trwałego powiązania części nadbudowanej z istniejącą legalnie, oraz ogólnym kontestowaniu nałożonego nakazu, skarżący przywoływał wielokrotnie w toku postępowań przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Z lektury wyroku NSA z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 466/17, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 486/16 oddalającego skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika wprost, że skarżący na powyższą okoliczność powoływał się już we wspomnianej skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu tejże skargi wskazano, że "nadbudowa jest ściśle powiązana z istniejącym budynkiem. Ponadto w innym zarzucie skargi kasacyjnej wskazuje się, że w związku z przedmiotową nadbudową powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu". Zarówno w skardze, jak i zażaleniu skarżący nie przytoczył żadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć prawidłowość oceny orzekających organów. Reasumując uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy, a zwłaszcza GINB w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.