I OSK 2183/18

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 268/17 w sprawie ze skargi Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. (sygn.. akt IV SAB/Wa 268/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – stwierdził, że postępowanie zawisłe przed Prezydentem W. w sprawie z wniosku z dnia 16 marca 2016 r. o ustalenie odszkodowania za działki o numerach: [...] położone w W. przy ul. [...] w W., które z mocy prawa stały się własnością [...]., było prowadzone w sposób przewlekły (pkt 1), stwierdził, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 3), wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych (pkt 4) i zasądził od Prezydenta W. na rzecz Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (5). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.- poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi W. grzywny, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez (cyt.): "wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem z Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi Spółki Budowlano - Mieszkaniowej EURO [...] sp. z o.o. z/s w W., w której skarżąca zarzuciła Prezydentowi W. przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...]m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], położone w W. przy ul. [...], a wydzielone na wniosek wnioskodawczyni, pod projektowaną ulicę [...] (obecnie [...]) i pod poszerzenie drogi publicznej ulicy [...]. Jak wyjaśnił przy tym Sąd Wojewódzki, pełnomocnik SBM "[...]" Sp. z o.o. w dniu 20 marca 2014 r. złożył do Urzędu [...] stosowny wniosek o ustalenie – w trybie art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – odszkodowania, pismem z 14 maja 2014 r., organ poinformował wnioskodawczynię, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz zwrócił się o dołączenie do akt sprawy dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Następnie, w dniu 23 marca 2016 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik SBM "[...]" Sp. z o.o. ponowił wniosek a organ, pismem z dnia 25 maja 2016 r. po raz kolejny poinformował o wszczęciu postepowania i ponownie zwrócił się do wnioskodawczyni o dołączenie niezbędnych dokumentów w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania wezwania. W dniu 25 maja 2016 r. Prezydent W. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w o przekazanie oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], wymienione w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 grudnia 1999 r. nr [...] oraz o wyjaśnienie, z jakiego powodu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału m.in. działki nr [...] jako jej właściciela uznano Spółkę [...] Sp. z o.o. skoro - zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] - przeszła ona na własność Gminy W. bez odszkodowania. W tym samym dniu organ wystąpił również do Wydziału Infrastruktury Urzędu W. o udzielenie informacji odnośnie kategorii drogi publicznej- ulicy [...]. Przy piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przekazało akta, na podstawie których została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Z kolei, w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, że nie posiada ona żadnych oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] i ponadto,że takich oświadczeń nie składała, zaś w piśmie z dnia 13 września 2016 r. Urząd [...] podał informacje co do charakteru ulic [...]. W dniu 28 listopada 2016 r. do organu wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 grudnia 2016 r., organ poinformował stronę, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na szczególnie skomplikowany jej charakter i konieczność zgromadzenia całości akt sprawy. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie nastąpi do dnia 31 stycznia 2017 r. W dniu 20 lutego 2017 r. organ wystąpił do kancelarii notarialnych o udzielenie informacji, czy w latach 1998-1999 A. K. - działający w imieniu Spółki Budowlano Mieszkaniowej [...] był stroną sporządzonych przez te kancelarie aktów notarialnych, protokołów lub oświadczeń, w tym też czy poświadczał własnoręczność składanych podpisów. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r., Prezydent W. poinformował również, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r., z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt i szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz ustalił nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 30 kwietnia 2017 r. Postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. nr 317/2017, Wojewoda uznał powyższe zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na wydanie rozstrzygnięcia do dnia 30 kwietnia 2017 r. W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy, wyznaczając go do 31 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa o wyrażenie zgody na wgląd do ksiąg wieczystych a która to zgoda została udzielona w dniu 22 czerwca 2017 r. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało również, że do czasu wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie, powyższy wniosek nie został przez organ rozpoznany. Przedstawiając powyższy przebieg prowadzonego przez Prezydenta W. postepowania, Sąd I instancji podkreślił, że chociaż złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawierał braków formalnych, a mimo to pierwsze czynności organu – zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz ze zwróceniem się do wnioskodawczyni o złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz wystąpienie do innych organów o nadesłanie dokumentów, nastąpiły po ponad 2 miesiącach licząc od daty wniesienia wniosku. Ponadto, po otrzymaniu przez organ pisma Urząd [...] z dnia 13 września 2016 r. z informacją co do charakteru ulic [...] dopiero w dniu 9 grudnia 2016 r. poinformował on stronę, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie czynność ta została dokonana już po złożeniu przez wnioskodawczynię zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (wpłynęło w dniu 28 listopada 2016 r.). Kolejne czynności organu nastąpiły zaś dopiero w dniu 20 lutego 2017 r. (zwrócenie się do kancelarii notarialnych o udzielenie informacji) a potem w dniu 12 czerwca 2017 r. (wystąpienie do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa). Mimo też, że Sąd Rejonowy w dniu 22 czerwca 2017 r. udzielił organowi zgody na wgląd do ksiąg wieczystych, organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia niniejszej sprawy – aż do dnia 31 października 2017 r. Zdaniem zatem Sądu Wojewódzkiego, z tak ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie wynikało, że organ nie załatwił sprawy ani w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Ostatecznie Sąd Wojewódzki uznał, że było ono prowadzone przewlekle a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażając tego rodzaju pogląd, Sąd podniósł, iż wziął pod uwagę w szczególności efektywność podejmowanych czynności przez organ, jak i to, że strona skarżąca w praktyce od 3 lat oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie. Wymierzenie organowo grzywny w wysokości 1000 zł, uzasadnione zaś – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - było rażącym charakterem stwierdzonej przewlekłości postępowania. Z tym poglądem nie zgadzał się skarżący kasacyjnie organ, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdził, że na bieżąco podejmował czynności, mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie zgodził się, iż w toku postepowania były duże przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, ale były one uzasadnione oczekiwaniem na odpowiedź odpowiednich organów a poza tym podkreślał, iż prowadzona przez niego sprawa była bardzo skomplikowana, ponieważ występowały w niej istotne wątpliwości (m. in. kwestia zrzeczenia się przez uczestniczkę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości). W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie było trafne. Niekwestionując bowiem faktu, iż w postepowaniu o ustalenie odszkodowania, należnego z tytułu przejścia prawa własności części nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, istotną okolicznością jest fakt zrzeczenia się przez jej ówczesnego właściciela prawa do odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17), to jednak prowadzenie postępowania, wywołanego wnioskiem o przyznanie tegoż odszkodowania, aż przez kilka lat, budzi poważne wątpliwości, co do jego efektywności. W szczególności zaś wywołuje odczucie, iż organ prowadzi takie postępowanie w sposób jedynie pozorny. W analizowanej sprawie, jak sam zresztą skarżący kasacyjnie organ przyjął, występowały znaczne okresy przerw pomiędzy kolejnymi czynnościami procesowymi i nie można ich było tłumaczyć jedynie oczekiwaniem na odpowiedź ich adresata. Ponadto, podkreślenia też wymaga, że w niniejszym przypadku termin zakończenia postępowania był kilkakrotnie już przesuwany przez samego Prezydenta W. a poza tym był on także wyznaczony już przez Wojewodę [...] (30 kwietnia 2017 r.). W takiej więc sytuacji, jaka wystąpiła w analizowanej sprawie, istotnie można było mówić o ciągłej przewlekłości postępowania a to uzasadniało przyjęcie, iż przewlekłość ta miała charakter rażący, co z kolei przemawiało za wymierzeniem organowi stosownej grzywny. Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. były nieuzasadnione. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez (cyt.): "wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny" okazał się całkowicie niezrozumiały. Można zatem jedynie ubocznie zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w w/w przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.