III FSK 4806/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy D. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 458/21 w sprawie ze skargi Gmina D. [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy D. [...] na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 458/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy D. [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. 1.2. W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Miejska w D. [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 kwietnia 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tej uchwały w części D pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w D. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie przez organ nadzorczy art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i 87 u.s.g. poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem w sytuacji, gdy uchwała ta nie narusza obowiązujących przepisów. Sąd pierwszej instancji uznał skargę strony za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Rozstrzygnięcie to, wydane zostało z zachowaniem 30-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, do obliczenia którego miał zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a. Sąd przyjął, że 4 kwietnia 2021 r. przypadał pierwszy dzień Wielkanocy, natomiast 5 kwietnia 2021 r. - drugi dzień Wielkanocy, uznane przez ustawodawcę za dni wolne od pracy (art. 1 ust. 1 lit. c i d ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy - Dz.U. z 2020 r., poz.1920). Ostatni dzień 30-dniowego terminu na podjęcie rozstrzygnięcia przez Wojewodę upływał we wtorek 6 kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze względu na charakter prawny terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. niewątpliwie termin ten nie może być przedłużany, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił problem przedłużenia tego terminu, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Sąd podniósł, że kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Zdaniem sądu pierwszej instancji konieczne jest - zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g - pomocnicze stosowanie przepisów k.p.a., w tym spornego art. 57 § 4 k.p.a. Jeżeli bowiem przepisy k.p.a. nie zostały w sposób wyraźny wyłączone w przypadku orzekania przez organ nadzoru, a wręcz odmiennie - nakazano ich odpowiednie stosowanie - nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w k.p.a., o ile nie pozostają one w sprzeczności z charakterem i istotą rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd administracyjny odnosząc się do zarzutów skarżącego o naruszenie art. 85 i 87 u.s.g. stwierdził, że strona skarżąca poza wskazaniem jedynie ww. artykułów nie uzasadniła czego jej zdaniem dotyczy naruszenie wskazanych norm prawnych, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczne z prawem" jest nieostre. Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryteria wskazane w art. 91 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga Kasacyjna 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów sądowych według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2018, poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie; 1. art. 91 ust. 1 zd.2 w zw. z art. 93 ust. 1, 85 i 87 u.s.g. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. [...] nr [...] z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie wzorów i deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w części D pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, wydane po upływie 30-dniowego terminu, uznano za wydane zgodnie z prawem, bowiem zdaniem Sądu przy biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 57§ 4 k.p.a, podczas gdy kwestia ta została samodzielnie uregulowana w art. 93 ust. 1 u.s.g 2.2. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasową argumentację. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w D. [...] z dnia 25 lutego 2021 r. została doręczona Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu w dniu 5 marca 2021 r. i wobec tego trzydziestodniowy termin do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności tej uchwały upływał w niedzielę 4 kwietnia 2021 r. (natomiast w poniedziałek 5 kwietnia 2021 r. wypadał drugi dzień Wielkanocy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w tej sytuacji, że czynność nadzorcza Wojewody podjęta we wtorek 6 kwietnia nastąpiła z zachowaniem terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji. Ze względu na charakter prawny ustawowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. II OSK 54/11, publ. Lex nr 964436). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak problem przedłużenia tego terminu, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a związany z art. 91 ust. 1 tej ustawy ust. 5 tegoż artykułu stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Takie rozwiązanie jest przyjęte nie tylko w art. 57 § 4 k.p.a. a także w art. 115 Kodeksu cywilnego dla liczenia terminów z prawa materialnego oraz – odpowiednio w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 165 § 1). Za taką też wykładnią omawianego przepisu wypowiedzieli się autorzy Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. Becka 2011, s. 757, stwierdzając, że "przy obliczaniu terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepisy k.p.a." 3.5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Anna Dalkowska Paweł Borszowski Sławomir Presnarowicz