I OSK 1736/21

SENTENCJA Dnia 29 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 920/20 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., I SA/Wa 920/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji zasad oceniania materiału dowodowego i przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza dokumenty w postaci pisma Miejskiego Kombinatu Budowlanego "[...]" z dnia [...] grudnia 1981 r., pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., pisma Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r, oraz zdjęć lotniczych, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci budowy bazy magazynowo – sprzętowej, gdy tymczasem prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku o braku dowodów jednoznacznie wskazujących nie tylko na przystąpienie do realizacji inwestycji w postaci budowy bazy magazynowo – sprzętowej, ale także jej ukończenia i oddania do użytku, zgodnie z przeznaczeniem; b) art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo pominięcia istotnych w sprawie dowodów, które wskazywały na wypełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności umowy dzierżawy nr [...], pisma Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r., decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., pisma Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r., pisma MPRB [...] z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], wytycznych urbanistycznych do lokalizacji inwestycji czasowej nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r., wytycznych urbanistycznych - załącznik do decyzji o lokalizacji zamiennej inwestycji nr [...] oraz fotografii z oględzin nieruchomości, których treść wskazuje na jedynie częściowe zrealizowanie celu wywłaszczenia, co w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. powinno doprowadzić do wniosku o wystąpieniu pozytywnej przesłanki zwrotu nieruchomości; 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wobec rozpoczęcia prac budowlanych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia i przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego, formalnie nie oddanego do użytkowania, należy przyjąć, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co stanowi negatywną przesłankę uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tymczasem norma wynikająca z zastosowania łącznej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. stanowi, że w ciągu 10 lat od wywłaszczenia cel powinien zostać osiągnięty w całości, zgodnie z pierwotnymi założeniami, co w przypadku uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, powinno doprowadzić do ustalenia daty 13 czerwca 1991 r. (wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), jako daty granicznej pełnej realizacji celu wywłaszczenia; b) art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie rozważań w zakresie możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a to z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, co determinuje obowiązek organu administracji, a w ślad za nim Sądu rozpoznającego skargę, poddania analizie możliwości zwrotu niezajętej pod realizację celu części nieruchomości, a w konsekwencji uwzględnienia wniosku w części. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ocenę okoliczności sprawy stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania wypada rozpocząć od wskazania, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do wywłaszczonego terenu stanowiącego działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie dotyczą zaś działki nr [...], zajętej aktualnie pod drogę publiczną – ul. N. w W. Zawężając zatem, poczynione poniżej uwagi, do działek nr [...] i nr [...], wypada zauważyć, iż nie jest aktualnie podważane ustalenie tyczące celu wywłaszczenia przedmiotowego terenu. Przywołane przez Sąd I instancji dokumenty archiwalne wskazują szczegółowo na cel wywłaszczenia dawnych działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], oraz działki nr [...] z obrębu [...] i potwierdzają, iż objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], znajdują się w granicach lokalizacji określonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 1973 r. przeznaczającej ów teren pod budowę bazy magazynowo – sprzętowej. Oceniając z kolei ustalenie organów tyczące realizacji celu dokonanego wywłaszczenia, Sąd I instancji wskazał szczegółowo na treść pięciu dokumentów z lat 1982 – 1991, wskazujących na fakt realizacji na przedmiotowym terenie bazy materiałowo – sprzętowej, zgodnie z decyzja lokalizacyjną z dnia [...] października 1973 r., nr [...]. Z analizy owych dokumentów wynika, iż rozpoczęcie realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpiło w grudniu 1976 r., zaś jej zakończenie zaplanowano na grudzień 1982 r. Inwestycję zrealizowano jednak z opóźnieniem, w styczniu 1985 r. i jej teren przekazano wówczas inwestorowi i użytkownikowi – Miejskiemu Przedsiębiorstwu Remontowo – Budowlanemu [...]. Fakt realizacji na terenie przedmiotowych działek celu wywłaszczenia wynika wprost m.in. z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., oraz z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo – Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Powyższe koresponduje z dokumentami wskazującymi na realizację przedmiotowej inwestycji pochodzącymi z lat 1981 – 1982, pismem Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. oraz dokumentacją fotograficzną z lat 1976 – 1995. W okolicznościach badanej sprawy nie jest formułowany zarzut pominięcia określonych dowodów, a zatem należy uznać, iż organy administracji publicznej podjęły czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego. Następnie, tak zgromadzony materiał dowodowy został wszechstronnie rozpatrzony, co odpowiada dyspozycji art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem ocena okoliczności sprawy tyczących realizacji na przedmiotowym terenie bazy materiałowo – sprzętowej miała charakter wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego, uwzględniającej także dowody, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Okoliczność, iż żaden z dokumentów wskazujących na realizację przedmiotowej inwestycji nie ma charakteru technicznego lub prawnego nie podważa prawidłowości dokonanego ustalenia o realizacji bazy materiałowo – sprzętowej. Nieuprawnione jest bowiem formalne ocenianie zaistnienia określonych okoliczności sprzed pięćdziesięciu lat, zachodzących w innym systemie społecznym i gospodarczym, przez pryzmat współcześnie obowiązujących standardów. Podobnie nie podważa powyższej oceny brak realizacji poza terenem ww. bazy materiałowo – sprzętowej innych elementów infrastruktury, dla realizacji których wywłaszczona została cała nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. Jakkolwiek autor kasacji, odwołując się do niezrealizowania drogi publicznej i rozdzielczego punktu zasilania 110/15kV, podważa realizację wszystkich elementów składających się na infrastrukturę bazy materiałowo – sprzętowej, wskazując, iż na przedmiotowym terenie w sierpniu 2011 r. znajdował się jedynie budynek administracji, a nie było budynku warsztatowo-socjalnego oraz magazynu materiałów, to tego rodzaju wnioskowanie pomija ustalenie, iż na przedmiotowym terenie, który niewątpliwie był utwardzony i ogrodzony, już w latach 90-tych XX wieku zakończono działalność bazy magazynowo – sprzętowej w związku z likwidacją Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo – Budowlanego [...], będącego użytkownikiem przedmiotowego terenu. Tak więc obiekty i elementy infrastruktury ujawnione na przedmiotowym terenie w sierpniu 2011 r., w tym m.in. wybetonowany plac znajdujący się w południowej części nieruchomości, nie podważają stanowiska o realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia, lecz wskazują raczej na usunięcie, w okresie między likwidacją Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo – Budowlanego [...], a oględzinami nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2011 r. z terenu bazy niektórych elementów zrealizowanej wcześniej infrastruktury. Trafnie ocenił powyższe okoliczności Sąd I instancji wskazując, iż po likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo – Budowlanego [...] doszło do zmian w sposobie zagospodarowania wywłaszczonego terenu, który w kolejnych latach był przedmiotem dzierżawy, użyczenia, a częściowo użytkowania wieczystego przez inne podmioty. Późniejsze zmiany w sposobie zagospodarowania terenu nie podważają jednak ustalenia, iż na całym przedmiotowym terenie, wydzielonym ogrodzeniem, do lat 90-tych XX wieku funkcjonowało przedsiębiorstwo, dla działalności którego teren te został wywłaszczony. Pozwala to wyprowadzić wniosek, iż cel wywłaszczenia w postaci realizacji bazy materiałowo – sprzętowej został w całości zrealizowany na przedmiotowym terenie do stycznia 1985 r., a zatem jeszcze przed dniem [...] czerwca 1990 r., kiedy to złożono wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, iż nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji gdy na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia określony decyzją wywłaszczeniową, a dopiero później przeznaczenie nieruchomości zostało zmienione (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1138/08; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2347/16; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2022 r., I OSK 1446/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Nie jest także usprawiedliwiony podniesiony w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że rozpoznając skargę sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo, że sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych sytuacji nie została przywołana w skardze kasacyjnej, zaś zarzuty wobec oceny dowodów przeprowadzonych na okoliczność realizacji na przedmiotowym gruncie celu wywłaszczenia były już formułowane w skardze, zaś Sąd I instancji do zarzutów tych odniósł się w motywach wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż norma prawa materialnego może zostać naruszona wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W niniejszej sprawie autor kasacji zarzucił naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego w sposób zarzucany w niniejszej kasacji polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy, brak skutecznego podważenia skargą kasacyjną ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania, które wskazują, iż na działkach nr [...] i nr [...] doszło do realizacji cel wywłaszczenia bowiem do stycznia 1985 r. zrealizowana została na tym terenie baza magazynowo – sprzętowa, która następnie funkcjonowała na tym terenie do czasu likwidacji przedsiębiorstwa będącego użytkownikiem gruntu, nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przy czym realizacja celu wywłaszczenia w styczniu 1985 r., a zatem przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznacza, iż w sprawie znalazł zastosowanie ww. przepis w jego rozumieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, którym orzeczono, że przepis ten, w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż do dnia 21 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał uznał bowiem, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 ze zm.), nowelizującej art. 137 u.g.n. z dniem 22 września 2004 r., doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). W powyższym wyroku Trybunał uznał, że zwrotowi w trybie art. 137 ust. 1 u.g.n. nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie dziesięciu lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W takich sytuacjach Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Skoro zatem cel wywłaszczenia w okolicznościach badanej sprawy został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości brak było podstaw do orzeczenia zwrotu z uwagi na okres realizacji celu. Z okoliczności sprawy nie wynika także aby na przedmiotowych działkach zrealizowano tylko częściowo cel wywłaszczenia. Ogrodzony, zabudowany i utwardzony teren bazy magazynowo – sprzętowej nie pozwala uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części działek nr [...] i nr [...]. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n. nie jest zatem zasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.