II GSK 1707/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 257/11 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 257/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. K. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Ponadto, Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które uznały, że decyzja o przyznaniu K. K. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (w tym płatności cukrowej) na 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To rażące naruszenie prawa polegało na przyznaniu płatności K. K. pomimo braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej zwana "ustawą o płatnościach"). Z przepisu tego wynikało, że płatność cukrowa na rok 2008 – w przypadku, gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z przekazującym gospodarstwo rolne w związku z rentą strukturalną – przysługiwała, jeżeli rolnik wnioskujący o tę płatność mógłby dziedziczyć przekazane gospodarstwo rolne z ustawy. Tymczasem K. K. nie jest zstępnym osoby, która przekazała gospodarstwo rolne w zamian za rentę strukturalną, tj. M. L., a zatem nie mógłby dziedziczyć przekazanego gospodarstwa rolnego z mocy ustawy. Z dołączonej do wniosku o płatność umowy darowizny z dnia 8 marca 2007 r. wynika, że M. i W. małżonkowie L. w celu uzyskania przez M. L. prawa do renty strukturalnej darują gospodarstwo rolne wraz z limitem buraczanym córce i jej mężowi do ich majątku objętego wspólnością ustawową, tj. E. i K. małżeństwu K. Osobą, która mogłaby dziedziczyć przekazane gospodarstwo rolne z mocy ustawy jest zatem małżonka wnioskodawcy – E. K. W tej sytuacji decyzja przyznająca płatność K. K. została wydana – zdaniem organów administracji – z rażącym naruszeniem prawa, a zatem należało stwierdzić jej nieważność. Dla przyjęcia tego stanowiska nie miała znaczenia okoliczność, że do wniosku o płatność cukrową zostało dołączone m.in. oświadczenie E. K., wyrażające zgodę na przyznanie płatności cukrowej K. K., z którym pozostaje w związku małżeńskim. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów administracji. Uznał, że organy te pominęły znacznie szczególnych przepisów prawa administracyjnego odnoszących się do przedmiotowej sytuacji i ograniczyły swoje rozważania jedynie do zawężonej literalnej wykładni art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując wykładni regulacji prawnych odnoszących się do przyznawania płatności cukrowej w przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze treść art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej zwana "ustawą o systemie ewidencji"). Z przepisu tego wynika, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów rolnych małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny – temu z małżonków, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę. W przedmiotowej sprawie skarżący oraz jego żona wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne. Skarżący za zgodą żony uzyskał wpis w ewidencji producentów, a tym samym żona skarżącego upoważniła go do prowadzenia wszelkich spraw w zakresie posiadanego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wpis do ewidencji producentów jest bowiem rodzajem pełnomocnictwa, które uprawnia wyznaczonego małżonka do podejmowania czynności w imieniu rodziny. Sąd wskazał, że zgodnie z dokonaną przez organ wykładnią przepisów dotyczących płatności cukrowej żona skarżącego – jako osoba, która przekazała swoje uprawnienia na rzecz małżonka (tj. nie posiada wpisu do rejestru ewidencji producentów) – pozbawiona byłaby całkowicie możliwości uzyskania płatności cukrowej. W świetle umocowania wynikającego z art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji – jedynie skarżący, jako producent rolny o numerze identyfikacyjnym [...] mógł zwrócić się do organu ze stosownym wnioskiem. Bezpośrednim skutkiem uzyskania przez skarżącego wpisu do ewidencji producentów rolnych w przedmiotowej sprawie jest bowiem upoważnienie go do prowadzenia wszystkich spraw w zakresie wniosku o uczestnictwo w programach unijnych. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach oraz pominęły zastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Natomiast decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności została wydana zgodnie z prawem, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") było nieprawidłowe. Z uwagi na to, Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji wydane w trybie nadzwyczajnym. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uzyskanie wpisu przez małżonka za wymaganą zgodą współmałżonka oznacza, że współmałżonek wyrażający zgodę upoważnia małżonka, któremu nadano numer do prowadzenia wszelkich spraw w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego; błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła do kolejnego naruszenia prawa materialnego, polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach, art. 143ba ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1782/2003"), § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 14 marca 2008 r."), w ten sposób, że Sąd błędnie przyjął, iż ww. przepisy nie zostały naruszone; - art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, art. 21 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach poprzez błędne zastosowanie w ten sposób, że (nawet jeżeli przyjąć za prawidłową wykładnię tego przepisu przedstawioną w wyroku), mimo złożenia i podpisania wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 przez skarżącego we własnym imieniu bez wskazania, że występuje w imieniu i na rzecz współmałżonki – przyznanie płatności było prawidłowe ze względu na spełnienie warunków przez współmałżonka; 2) przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że wydana decyzja skierowana do skarżącego jest prawidłowa, bowiem małżonka wnioskodawcy spełniała przesłanki przyznania płatności, mimo że skarżący w niniejszej sprawie wystąpił z wnioskiem we własnym imieniu, bez wskazania, że występuje w imieniu małżonki. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji winien być wykładany literalnie. Skoro prawodawca nie określił wyraźnie, że zgoda współmałżonka jest równoznaczna z pełnomocnictwem do prowadzenia wszelkich spraw w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego, w tym do występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy, to art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji nie dopuszcza przyjęcia, że zgoda ta oznacza udzielenie pełnomocnictwa. Zdaniem Prezesa ARiMR, jeżeli z wnioskiem o płatność występuje konkretnie oznaczona osoba w swoim imieniu, bez wskazania, że działa na zasadzie pełnomocnictwa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zmiany strony. Organ jest w tym względzie związany zakresem podmiotowym wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiot sporu stanowi decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważność jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. W tej podstawie nie mieści się także błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. Dla dokładnego wyjaśnienia tej kwestii należy przedstawić orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 została zawarta następująca teza: "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94 (Prok. i Pr. 1995, nr 7–8, s. 70): "Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W kolejnym wyroku z dnia 18 czerwca1997 r., sygn. akt III SA 422/96 (Glosa 1998, nr 10, s. 29), stwierdzono: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96 (ONSA 1998, nr 3, poz. 101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa" oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05 (OSP 2007, nr 9, poz. 100): "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą". Taką sama argumentację przestawił NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08 (LEX nr 505307): "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa polegało na przyznaniu płatności K. K. pomimo braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach, gdyż nie mógł on dziedziczyć przekazanego gospodarstwa rolnego z mocy ustawy. Jednakże dokonując wykładni regulacji prawnych dotyczących przyznawania płatności cukrowej w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, należy mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Zgodnie z treścią tego przepisu, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów rolnych małżonkom nadaje się jeden numer ewidencyjny, przy czym numer identyfikujący nadaje się temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Sąd pierwszej instancji zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym bezpośrednim skutkiem uzyskania przez producenta wpisu do ewidencji producentów rolnych jest upoważnienie do prowadzenia wszystkich spraw w zakresie wniosku o uczestnictwo w programach unijnych, a zatem wpis do ewidencji producentów jest rodzajem pełnomocnictwa, który uprawnia wyznaczonego małżonka do podejmowania czynności w imieniu rodziny. Dokonując wykładni ww. przepisów prawa, dotyczących kwestii płatności ze środków unijnych, powoływano się na uznawaną w judykaturze generalną zasadę, zgodnie z którą wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach obejmują również współmałżonka rolnika wspólnie prowadzącego gospodarstwo rolne. Małżonek, który uzyskał w tym trybie numer indentyfikacyjny jest uprawnionym do płatności rolniczych, a kwestie rozliczeń pomiędzy małżonkami uzyskanych w ten sposób należności pozostają poza sferą rozstrzyganą w decyzji o przyznaniu płatności. Natomiast organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji winien być wykładany literalnie. Skoro prawodawca nie określił wyraźnie, że zgoda współmałżonka jest równoznaczna z pełnomocnictwem do prowadzenia wszelkich spraw w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego, w tym do występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy, to art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji nie dopuszcza przyjęcia, że zgoda ta oznacza udzielenie pełnomocnictwa. Zdaniem Prezesa ARiMR, jeżeli z wnioskiem o płatność występuje konkretnie oznaczona osoba w swoim imieniu, bez wskazania, że działa na zasadzie pełnomocnictwa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zmiany strony. Organ jest w tym względzie związany zakresem podmiotowym wniosku. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.