VII SA/Wa 565/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister", "organ") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.- dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych: 1) Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia .;, .;, nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 2) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 3) Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...] [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 4) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 5) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej[...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...] nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 6) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 7) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 8) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 9) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...] nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 10) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 11) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 12) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 13) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]; 14) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...], [...], nr rej. [...] nr nadwozia [...]. Decyzja Ministra została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 17 lipca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "skarżący") zwrócił się z prośbą o wydanie zezwolenia na użytkowanie pojazdów samochodowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jednym z ustawowych zadań organów Inspekcji Ochrony Środowiska jest przeciwdziałanie poważnym awariom oraz sprawowanie nadzoru nad usuwaniem skutków takich zdarzeń. Zaznaczył, że pojazdy Inspekcji Ochrony Środowiska wykorzystywane są między innymi w przypadku zaistnienia poważnych awarii przemysłowych lub innych nagłych zdarzeń stwarzających zagrożenie dla ludzi, a także do monitorowania stanu środowiska, doraźnego zagrożenia zdrowia i życia ludności, w tym na terenach przygranicznych. Wskazał ponadto, że brak możliwości szybkiego poruszania się pojazdów Inspekcji Ochrony Środowiska w sytuacjach kryzysowych uniemożliwia wypełnianie ustawowych obowiązków, określonych w przepisach prawa oraz powoduje dodatkowe zagrożenie dla ludności wynikające z niemożliwości dokonania szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii. Ponadto skarżący pismem z 12 sierpnia 2019 r. poinformował, że w 2018 r. wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska podjęli 803 interwencje, a do 30 lipca 2019 r. podjęli 445 interwencji. Podniósł również, że nie jest możliwe podanie danych pojazdów, które będą używane wyłącznie w sytuacjach interwencyjnych związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem wszystkie pojazdy będące na wyposażeniu Inspekcji Ochrony Środowiska w każdej chwili do takich celów mogą być wykorzystane. Następnie w odpowiedzi na pismo organu z 22 sierpnia 2019 r. wskazał dane pojazdów proponowanych do uprzywilejowania w ruchu drogowym oraz nadesłał poświadczone za zgodność z oryginałem przez Dyrektora Departamentu Prawnego kserokopie dowodów rejestracyjnych. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Minister, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, ze zm.- dalej: "ustawa") ww. decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Stwierdził ponadto, że do realizacji zadań nałożonych na Inspekcję Ochrony Środowiska nie jest konieczne korzystanie z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Zaznaczył również, że Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest instytucją powołaną do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że kompetencje Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego są do siebie zbliżone i należy traktować podmioty o cechach zbliżonych w jednakowy sposób, organ wskazał, że jest on bezpodstawny i może świadczyć o niepełnym zrozumieniu przez skarżącego treści art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Minister podkreślił, że każde uprzywilejowanie w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy jest o tyle szczególne, że przepis ten określa wprost warunki tego uprzywilejowania. Wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie niniejszych spraw jest jednolite i uznaje odmowę uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów, jako zgodną z prawem i intencją ustawodawcy, zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazuje się, że "możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości..." (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1750/98; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 740/06). Pismem z 5 lutego 2020 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w zebranym materiale dowodowym statusu pojazdów innych podmiotów, wykonujących zadania zbliżone do IOŚ, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnie zbadać sprawę; 2) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez: a) wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, b) niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do zarzutów powołanych przez skarżącego, podczas gdy obowiązkiem organu jest wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji odmownej, c) nieodniesienie się merytorycznie do zarzutów sformułowanych we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzestając jedynie na ogólnych sformułowaniach i polemice ze stanowiskiem skarżącego; 3) art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez organ podmiotów o cechach zbliżonych podczas gdy organ ma obowiązek traktować wszystkie podmioty jednakowo; 4) art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez błędną jego interpretacje i odmowę zezwolenia na uprzywilejowania pojazdów samochodowych w ruchu drogowym, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki do udzielenia zezwolenia, ze względu na fakt, że pojazdy jednostki, składającej wniosek są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pojazdy IOŚ nie są związane z ratowaniem zdrowia i życia ludzkiego podczas gdy w zakresie kompetencji IOŚ mieści się także ratowanie zdrowia i życia ludzkiego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Wskazał jednocześnie, że w czasie podejmowanych interwencji przez Inspekcję Ochrony Środowiska podejmuje się działania zapobiegawcze i naprawcze w ograniczaniu rozprzestrzeniania zagrożenia zanieczyszczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy przyznaje ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych ograniczoną swobodę podejmowania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym. Art. 53 ust. 1 ustawy zawiera bowiem zamknięty katalog podmiotów, których pojazdy mogą być uznane za uprzywilejowane. Obejmuje to jednostki ochrony przeciwpożarowej, zespoły ratownictwa medycznego, Policji, a także inne służby oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne (art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy). W punkcie 12 ww. przepisu ustawodawca przewidział, że uprzywilejowanie w ruchu drogowym może dotyczyć również pojazdu samochodowego jednostki nie wymienionej w pkt 1-11, jednakże jeśli pojazd taki jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W takim przypadku, minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela zezwolenia -przy czym jest to zgoda indywidualna, odnosząca się do konkretnego podmiotu i warunków jego funkcjonowania. Powyższe oznacza, że organ administracji wprawdzie działa w ramach uznania administracyjnego, ale nie dysponuje swobodą w rozstrzyganiu o przyznaniu omawianego uprawnienia. Treść powoływanego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że przesłanką udzielenia zgody jest faktyczne, aktualne, a nie potencjalne używanie pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Kluczowa w takim przypadku jest więc analiza rzeczywistych okoliczności faktycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wykorzystywanie pojazdów w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego musi mieć charakter stały i bezpośredni oraz nie może dotyczyć sytuacji potencjalnego zagrożenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/11 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1207/08, z 4 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 804/08 oraz z 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 85/08, wyrok z 19 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 131/07). Podkreśla się również jednolicie, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływałoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ograniczałoby możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania tym pojazdom, które obligatoryjnie są do tego przewidziane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99; z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 91/08). Prawidłowo więc Minister stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o uprzywilejowanie pojazdów musi mieć na uwadze także, aby udzielając zezwoleń nie doprowadzić do zbyt dużego zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych na drogach. Oczywiste jest bowiem, że zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych może nie tylko negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale także pogarszać skuteczność takiego uprzywilejowania, która jest zachowana dopóty, dopóki liczba pojazdów tego rodzaju jest ograniczona do niezbędnego minimum. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika jednoznacznie, że wymienione we wniosku pojazdy wykorzystywane są i będą (biorąc pod uwagę ustawowe zadania Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska) do monitorowania stanu środowiska, do działań zapobiegawczych w związku z rozprzestrzenianiem zanieczyszczeń, naprawczych w przypadku zaistnienia poważnych awarii przemysłowych - a nie udziału w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wprawdzie skarżący podniósł, że także do tak zwanego "doraźnego zagrożenia życia", jednakże nawet nie wskazał konkretnie które pojazdy były wykorzystywane i będą w związku z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego i np. są do tego celu przystosowane. A tylko wykazanie, że są używane w związku z bezpośrednim prowadzeniem akcji mającej na celu ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, umożliwia wydanie decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu działania skarżącego (przy użyciu pojazdów wskazanych do uprzywilejowania) mają na celu szybkie usunięcie awarii - zagrożenia dla życia poszkodowanych, uczestników ruchu czy ratowników medycznych, tym samym uzasadnia to przyjęcie, że decyzja organu jest prawidłowa a przy jej wydawaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.