IV SA/Wa 1719/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z 18 listopada 2019 r. P. B., J. B. i A. B. wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu stawu o powierzchni 0,64 ha i głębokości 2,5 m w m. [...], dz. nr [...] i [...], gm. [...], tj. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wójt Gminy [...] wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej w [...] o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania opisanego wyżej przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – do określenia zakresu raportu oddziaływania na środowisko. Państwowy [...] Inspektor Sanitarny w [...] wydał [...] grudnia 2019 r. opinię nr [...] o odstąpieniu od potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia. [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyraził opinię [...] stycznia 2020 r. nr [...] o istnieniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnym z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dyrektor [...] Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej w [...] wskazał w piśmie z 27 stycznia 2020 r. nr [...], że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z [...] listopada 2019 r., decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wskazanego przedsięwzięcia. [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z 4 marca 2020 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy [...] stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2020 r., nie dopatrując się podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarb Państwa – [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z zupełnie innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium dopuściło się naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Merytoryczne badanie przesłanek nieważnościowych jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wniosek spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym kontekście rozważenia wymaga to, czy [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] – który w świetle art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) był organem współdziałającym (opiniującym) przy podejmowaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań – posiada również w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Opinia ta nie jest wydawana w trybie art. 106 kpa, lecz powinna być wyrażona w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 123 § 1 kpa, na które nie przysługuje zażalenie. Powyższe nie odbiera regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przymiotu organu współdziałającego (opiniującego) w sprawie, a więc niemającego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Toteż organ ten nie może występować o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., bowiem w takiej sytuacji [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wykracza poza swoje ustawowe kompetencje. Organ współdziałający, zajmujący stanowisko, wyrażający opinię lub zgodę w postępowaniu pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, nie może występować jako strona w dalszych etapach postępowania administracyjnego. Obowiązek współdziałania realizuje z urzędu organ powołany do wydania decyzji, zwracając się do organu współdziałającego o wydanie opinii, a następnie powiadamiając o tej czynności strony. W świetle materiału aktowego sprawy, Wójt Gminy [...] zwrócił się do [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący skorzystał z tego ustawowego uprawnienia i wydał opinię o istnieniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnym z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor występował w roli organu opiniującego przy podejmowaniu decyzji przez Wójta Gminy w postępowaniu głównym, jakim w okolicznościach sprawy było postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie wyrażenia opinii jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Organ współdziałający (opiniujący) w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. Zresztą skoro organ współdziałający nie może być stroną postępowania, to tym samym kwestia, czy miał w postępowaniu administracyjnym własny interes prawny do bycia stroną tego postępowania jest kwestią drugorzędną. Jeżeli organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym głównym na zasadach określonych w art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą zasadą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Co do zasady w sprawie tej o stwierdzenie nieważności decyzji, interes prawny ma jedynie ta osoba, która była uczestnikiem ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zatem merytoryczne rozpatrzenie przez Kolegium wniosku wniesionego przez podmiot nieuprawniony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinnością Kolegium w pierwszej kolejności będzie wzięcie pod uwagę braku przymiotu strony [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2020 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy, przy czym na sumę zasądzonych kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200,-zł i kwota 480,-zł kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.